中共江蘇省委江蘇省人民政府關于切實
加強民生工作若干問題的決定
蘇發〔2008〕14號 2008年7月21日
近年來，全省各地各部門認真貫徹中央和省委、省政府的決策部署，堅持以人為本、執政為民的宗旨，大力推進就業惠民、創業富民、社保安民，圍繞解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題積極辦實事，民生得到明顯改善。同時也應當看到，與中央的要求和人民群眾的期盼相比，保障和改善民生工作仍有差距，特別是一些民生工作措施還具有較強的臨時性、應急性和地域性，在政策實施、工作體系、資金保障方面缺乏長效機制。為貫徹落實黨的十七大和省委十一屆三次、四次全會精神，又好又快推進“全面達小康、建設新江蘇”，率先全面建成更高水平的小康社會，努力把江蘇的明天建設得更加美好，現就切實加強民生工作若干問題作出如下決定：
一、明確新時期民生工作的總體要求
（一）指導思想。堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把發展經濟與改善民生更好地統一起來，在不斷提高城鄉居民收入的同時，著力推進民生工作的制度建設，著力增強改善民生的普惠性，著力解決影響民生的突出問題，著力完善民生公共服務體系，努力做到學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，不斷提高人民群眾生活質量和水平。
（二）基本原則。（1）以人為本，普惠于民。完善和落實改善民生的普惠政策，大力推進基本公共服務均等化，使全體人民都能享受到良好的公共服務和社會保障。（2）政府主導，社會參與。強化政府在政策、規劃、投入方面的職責，不斷增強政府提供公共產品和公共服務的能力，同時積極引導各類市場主體和社會組織參與發展公益性事業。（3）積極推進，量力而行。按照“當前可承受、未來可持續”的要求進行制度設計，既抓緊解決與群眾切身利益直接相關的問題，又充分考慮各方面的條件和承受能力，循序漸進地提高保障水平，使民生工作能夠持續健康發展。（4）健全體系，完善制度。把保障和改善民生的各項措施上升為公共政策和地方法規，形成規范的制度安排，提供穩定的資金保障，使民生問題得到系統化解決、長效化推進、項目化落實。
（三）主要目標。力爭用3-5年時間，使群眾關注的突出民生問題得到較好解決。具體目標為：建立健全結構合理、規模協調、可持續發展的現代國民教育體系和終身教育體系，滿足人民群眾日益增長的教育需求；建立健全勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的就業工作體系，實現社會就業更加充分；建立健全網絡完善、功能齊全、具有江蘇特色的公共衛生和醫療服務體系，逐步緩解群眾看病就醫矛盾；建立健全制度完善、管理科學、覆蓋城鄉的社會保障體系，使社會保障水平與居民收入水平、社會平均工資水平和物價水平相適應；建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決住房困難問題的住房政策體系，切實改善低收入家庭和其他困難群體的居住條件；建立健全收入分配調節機制，全方位、多領域增加城鄉居民收入，讓人民群眾實實在在感受到生活每年都有新改善。
二、確保群眾享有平等接受教育的機會
（四）優先發展教育事業。圍繞實現教育公平、促進均衡發展，做到發展規劃優先安排教育、財政資金優先保障教育、公共資源優先滿足教育需要，進一步擴大優質教育資源，著力解決制約教育持續健康發展的薄弱環節，切實保障城鄉居民子女平等接受教育的權利，辦好讓人民滿意的教育。
（五）健全學生資助政策體系。全面免除義務教育學雜費、教科書費，對義務教育階段的家庭經濟困難寄宿生補助生活費。完善普通高中、中等職業學校、普通高等院校學生資助政策體系，對家庭經濟困難學生做到“應助盡助”；進一步做好國家助學貸款制度設計和組織實施工作，實現“應貸盡貸”，確保每一個學生不因家庭經濟困難而失學。
（六）提高國民教育經費保障水平。認真落實《教育法》，確保教育經費“三增長”和教育經費占財政支出總額的比例逐步提高，建立完善教育經費正常增長機制。將義務教育經費全部納入政府公共財政保障范圍，建立完善分項目、按比例分擔的非義務教育經費保障機制。逐步提高各類學校預算內生均財政撥款標準，制定普通高中、中等職業學校和特殊教育學校生均公用經費基準定額標準。
（七）建立學校安全保障制度。各市、縣（市、區）按中小學在校學生人數、校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，每年測算并足額安排校舍維修改造專項資金，建立校舍維修改造長效機制和定期安全評估制度。建立接送學生車輛安全長效管理機制，確保車況和駕駛人員達到規定要求。建立高校學生人身傷害事故校方責任險制度，為在校大學生統一買單投保。將全省幼兒園在園幼兒全部納入中小學生人身傷害事故校方責任險范圍。
（八）改善辦學條件。重點改善農村公辦幼兒園和特殊教育學校辦學條件，2010年前完成所有公辦幼兒園和特殊教育學校設施建設任務。加強農村寄宿制學校建設，新建一批學生食堂和宿舍，大力改善農村留守兒童寄宿生食宿條件。
三、促進社會就業更加充分
（九）堅持擴大就業的發展戰略。繼續實施積極的就業政策，鼓勵支持個體私營等非公有制經濟發展，積極發展勞動密集型產業、服務業和各類中小企業，使經濟發展的過程成為促進社會就業持續擴大的過程，經濟結構調整的過程成為就業結構不斷優化的過程。堅持以幫扶困難群體就業為重點，著眼于城鄉勞動者享有平等就業機會，在擴大就業總量的同時更加注重提高就業質量，在解決當前突出矛盾的同時更加注重建立長效機制。
（十）積極推進城鄉統籌就業。建立城鄉平等的就業制度，全面清除各種歧視性政策規定。制定實施城鄉一體化的就業規劃，逐步將各項就業扶持政策向農村勞動者延伸。積極整合公共就業服務資源，將開展公共就業服務所需經費納入同級財政預算，培育城鄉統一開放、競爭有序的人力資源市場，形成城鄉貫通的公共就業服務體系。
（十一）廣泛開展勞動力就業培訓。整合各類職業教育培訓資源，健全面向全體勞動者的職業技能培訓體系。對登記在冊的下崗失業人員進行全面摸底調查，組織其中有就業愿望、但缺乏就業技能的人員參加自選項目的政策性免費培訓。組織實施退役軍人職業培訓，努力幫助其提高職業技能素質。對初高中畢業未能繼續升學的學生開展正規職業技能繼續教育，并全程跟蹤，幫助其實現與就業崗位的對接。通過發放培訓券等方式，實施對農村勞動力就業技能的減免費培訓，切實提高其轉移就業的質量和穩定性。以用人單位為載體，加強農民工法律、文化知識和技術培訓。到2010年，全省80%以上的社區實現充分就業，城鎮登記失業率控制在4%以內，蘇南、蘇中、蘇北農村勞動力轉移率分別達80%、70%、60%。
（十二）充分發揮創業帶動就業的倍增效應。完善鼓勵城鄉勞動者創業的國土、財稅、金融、工商等政策，降低創業門檻，優化創業環境，使更多勞動者成為創業者。建立創業孵化基地，為小企業、自主創業人員提供創業初始階段的各項服務和相關政策扶持。加強創業培訓和創業意識教育，開展創業明星表彰活動，營造濃厚的創業氛圍。
（十三）完善面向所有困難群眾的就業援助制度。采取政府購買公益性崗位等措施，重點幫扶城鎮零就業家庭、雙失業職工、被征地農民等困難人員就業。完善零就業家庭動態清零工作機制，對經申報認定的零就業家庭，確保年內至少有一人實現比較穩定的就業；對城鎮特困職工家庭、低保家庭畢業生實行重點推薦、優先安置，對零就業家庭大學畢業生實行保底安置。制定并落實促進農村低收入家庭勞動力就業和技能培訓的優惠扶持政策，力爭到2010年每個有勞動力的貧困農戶至少有一人實現轉移并穩定就業。
（十四）不斷提高城鄉居民收入水平。進一步深化收入分配制度改革，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，創造條件讓群眾擁有更多財產性收入。完善企業職工工資正常增長機制和支付保障機制，健全最低工資制度，合理調整最低工資標準，促進企業隨經濟效益提高正常增加一線職工的工資待遇。加大對純農戶幫扶力度，發展高效農業，促進轉移就業，使純農戶收入每年都有一定比例的增長。通過擴大轉移支付、強化稅收調節、創造公平機會等措施，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢。
四、切實保障人人享有基本醫療衛生服務
（十五）建立基本醫療衛生制度。堅持公共醫療衛生的公益性質，堅持預防為主、以農村為重點、中西醫并重，強化政府責任和投入，完善國民健康政策，建立覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。
（十六）實現城鄉基本醫療保險制度全覆蓋。繼續擴大城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍，有效解決困難企業職工基本醫療保險問題，推進有穩定勞動關系的農民工參保。切實做好城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的鞏固提高工作，做到制度覆蓋無空白，建立資金籌措動態增長機制，隨財政收入增長逐步提高籌資標準并適當增加對參保、參合居民的補助，實行以住院統籌為主兼顧門診統籌的補償模式，不斷提高保障水平。全面建立企業退休人員定期免費健康體檢制度。建立城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度銜接機制，使參保人員在身份變化或居住地變更時能及時享受到基本醫療保障。
（十七）方便城鄉居民尋醫就診。健全農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系，完善服務功能，提高服務水平，打造15分鐘健康服務圈，在農村實現“小病不出村鎮”，在城市實現“小病在社區、大病到醫院、康復回社區”。改善城鄉基層衛生機構服務條件，到2010年全面完成鄉鎮衛生院基本建設和村衛生室設備配備任務，90%以上城市社區衛生服務中心達到建設標準。提高城鄉基層衛生隊伍素質，實施大規模在崗培訓，加大城市衛生支援農村衛生工作力度，鼓勵城市醫療衛生人員和醫學類高校畢業生到經濟薄弱地區工作。
（十八）提高公共衛生服務能力。完善疾病預防控制體系，認真落實防控措施，努力降低發病率。大力推進衛生監督執法體系建設，嚴格公共場所、城鄉環境、食品藥品和醫療衛生服務監管。逐步提高城鄉基本公共衛生服務專項補助資金標準，確保群眾免費享受基本公共衛生服務。進一步做好免疫疫苗接種工作，并逐步擴大疫苗種類，確保包括外來務工人員子女在內的所有兒童都能免費接種。加強和改進衛生應急管理，提高突發公共衛生事件應急處置能力。
（十九）減輕群眾醫藥費用負擔。完善醫療保險科學管理和費用控制機制，促進定點醫療機構規范服務、合理收費。建立基本藥物制度，推進基層醫療衛生機構運行機制改革，從整體上降低群眾用藥費用負擔。落實醫學檢查單互認、“藥占比”控制、單病種限價收費等措施，改進醫療保險支付方式，引導醫院合理控制費用。
五、逐步提高社會養老保障水平
（二十）完善養老保險制度。逐步提高企業退休人員基本養老金水平，完善省對困難市縣養老保險補助辦法，扎實推進做實個人賬戶試點工作，鼓勵有條件的企業建立企業年金。采取政府補貼、公益捐贈、慈善幫扶等措施，幫助已參加基本養老保險但又因貧因病斷保的再就業困難人員、大齡下崗失業人員續保繳費。重點提高農民工、非公有制經濟組織就業人員、城鎮靈活就業人員社會保險覆蓋率，進一步做好基本養老保險關系省內跨地區轉移接續工作。完善被征地農民基本生活保障制度，推進征地、補償、保障“三同步”，對縣城以上城市規劃區內的被征地農民建立“剛性進保”制度，做到“應保盡保，即征即保”。逐步擴大新型農村養老保險制度覆蓋面，鼓勵有條件的地區實行老年農民養老補貼制度。
（二十一）推進老年服務設施建設。全面啟動建設示范性養老設施，加快建設適應老年人需求的老年公寓、老年福利院、老年康復院等設施。依托社區大力發展居家養老服務。采取政策引導、資金扶持和政府購買服務等辦法，加快推進社會化養老服務機構建設，到2010年全省新增養老床位15萬張以上。
（二十二）加強農村五保供養工作。建立農村五保供養標準增長機制，蘇南、蘇中、蘇北原則上分別按不低于當地上年度農民人均純收入的40%、45%、50%確定供養標準。繼續實施以農村敬老院新建、改擴建為內容的“關愛工程”，力爭到2010年全省敬老院新增床位4萬張以上，五保集中供養率達到70%以上。
六、建立健全住房保障體系
（二十三）進一步完善住房保障制度。科學編制住房保障規劃和年度計劃，進一步健全廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，規范和發展住房租賃市場，大力推進危舊房改造和舊住宅區綜合整治，加快形成以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入和其他困難群體住房問題的住房保障制度和政策體系。低收入家庭具體標準由城市人民政府按照當地人均可支配收入的一定比例、結合經濟發展水平和住房價格水平確定，原則上要覆蓋20%以上的城市家庭；低收入住房困難家庭標準按照人均建筑面積不低于15平方米確定。
（二十四）以廉租住房為主解決低保家庭住房困難。通過政府新建、收購、改建、置換以及社會捐贈等途徑，增加廉租住房供應，逐步提高實物配租的數量。2009年底對申請實物配租的無房低保家庭實現應保盡保，2010年底對申請實物配租的所有低保住房困難家庭實現應保盡保。加大廉租住房租賃補貼發放力度，2008年底實現符合條件申請廉租住房租賃補貼的家庭應保盡保。在城市危舊房改造中，對城市低保住房困難家庭實行最低補償和保障性安置政策，確保其住房條件得到改善。落實廉租住房保障資金來源，各級財政將廉租住房保障資金納入年度預算，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后全部用于廉租住房制度建設；提取土地出讓凈收益的10%用于廉租住房制度建設，并視情況適當提高比例。
（二十五）以經濟適用住房為主解決低收入家庭住房困難。加大經濟適用住房建設力度，到2010年底，基本實現符合條件并提出申請的低收入住房困難家庭都能夠買得到、租得到經濟適用住房。在城市危舊房改造中，把解決低收入住房困難家庭作為工作重點，確保各項補償和安置政策落實到位。對部分符合規定條件、買不起和不愿意租住經濟適用住房的家庭，發放廉租住房租賃補貼，支持其通過租賃市場租房改善住房條件。
（二十六）以發展公共租賃住房為主解決新就業人員租得起房問題。進一步抓好住房公積金制度和住房補貼制度的落實，加強新就業人員勞動合同管理，2010年底在90%以上的新就業人員中建立住房公積金制度，切實保障新就業人員合法權益。落實新就業人員住房補貼隨工資按月發放的要求，允許租房居住的新就業人員提取住房公積金支付房租，增強新就業人員租房消費能力。按照政府主導、企業運作的原則，引導社會資金建設適合新就業人員租住的租賃型住房，鼓勵新就業人員較多的大中型企業和單位建設一定數量的集體宿舍或公寓，供新就業人員租住。2010年新就業人員租房難問題得到初步解決，2012年全面解決新就業人員租得起、租得到合適住房問題。
七、進一步做好社會救助工作
（二十七）完善新型社會救助體系。將符合條件的城鄉貧困人口全部納入最低生活保障，完善應保應保、應補盡補、應退盡退機制以及低保標準動態調整和價格補貼機制。健全分層分類社會救助辦法，形成集生活救助、醫療救助、教育援助、災害救助、脫貧援助、住房救助、就業援助、法律援助、社會互助于一體的社會救助體系。積極發展慈善事業，廣泛動員社會力量參與社會救助工作。
（二十八）提高困難群體生活保障水平。按當地上年度城鄉居民人均可支配收入或純收入的20-25%的比例分別確定城鄉低保標準。實施脫貧攻堅工程，力爭通過3至5年的努力，使農村貧困人口人均年純收入基本達到2500元，其中蘇南地區確保在2008年、蘇中地區力爭在2010年、蘇北地區在2012年基本實現目標。
（二十九）實施臨時生活救助制度。對家庭人均收入高于當地低保標準、但低于低保標準2倍范圍內的生活困難人群，以及因大重病或遭遇突發災害導致基本生活困難的家庭，由政府實施臨時生活救助。加強對低收入生活困難家庭的動態監測，做好低收入居民消費價格指數編制工作，針對主要食品價格突發性、階段性上漲，及時啟動動態補貼機制，對低保家庭和高校學生按季度發放物價補貼，確保群眾基本生活水平不因物價上漲而降低。改進對困難群眾的節日慰問辦法，探索實行適度的普惠性節日補助。
（三十）加大城鄉醫療救助力度。幫助城鄉低保對象等困難群體全部參加新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險。符合條件的醫療救助對象其參保費用主要由財政負擔；診療費用經醫療保險補償后，需個人自付且超過起付線的大額費用，由政府醫療救助基金按規定給予補助。完善惠民醫療服務網絡，建立財政合理負擔的費用保障機制。做好困難群體參加社會醫療保險和醫療救助的銜接工作。
（三十一）完善法律援助機制。各級法律援助機構建立統一規范、功能完善的接待服務窗口，面向社會受理法律援助申請，無償提供信息和咨詢服務。完善“12348”法律援助服務平臺，提高業務處理能力。擴大法律援助范圍，重點加強對生活困難群眾和婦女、未成年人、老年人、殘疾人、農民工等特殊群體的法律援助工作。
（三十二）推進殘疾人幫扶工作。對低保對象以外的無固定收入重度殘疾人參照當地低保標準全額給予生活救助，提高孤殘兒童供養標準。發展殘疾人教育，繁榮殘疾人文化體育事業，促進殘疾人全面發展。依法推進按比例安排殘疾人就業，鼓勵和扶持興辦福利企業等殘疾人集中就業單位，到2010年有就業能力的城鄉殘疾人就業率穩定在75%以上。加快推進殘疾人康復中心和庇護安養機構建設，落實和完善殘疾人醫保補貼政策和康復服務保障措施，對貧困白內障患者實施免費復明手術，對貧困家庭殘疾兒童進行免費手術治療和搶救性康復訓練，為有適配需求的貧困下肢殘疾人免費裝配普及型假肢或矯形器。
八、著力構建改善民生的保障機制
（三十三）完善統籌協調的組織領導體系。各級黨委和政府要把改善民生作為全面建設更高水平小康社會的頭等大事，建立主要領導負總責、分管領導直接抓、部門分工負責、上下聯動、齊抓共管的領導體系和工作機制。建立統一協調的民生政策機制，避免出現政策不統一和難以執行、銜接等問題。健全民生問題決策機制，保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，發揮廣大群眾和社會組織在參與決策中的積極作用。
（三十四）落實財政投入和保障水平正常增長的長效措施。科學制定解決民生問題的系統規劃，按照客觀合理、超前謀劃的原則，對保障和改善民生的資金需求進行分析測算，確保用于發展民生事業的資金逐年增加，確保公共財政用于基本公共服務的資金逐年增加。健全財力與事權相匹配的體制，增強基層政府提供公共服務的能力。加快形成統一規范透明并與工作業績掛鉤的財政轉移支付制度，確保新增社會公共服務資金和項目向薄弱地區、薄弱領域、弱勢群體和基層傾斜。建立定期聯動提高的調整機制，使職工最低工資隨經濟發展相應增長，低收入群體收入隨社會平均收入增長相應增長，社會保障水平隨經濟發展相應增長。
（三十五）加強城鄉一體、面向基層的公共服務能力建設。以農村鄉村和城市社區綜合服務平臺建設為重點，打破部門和行業界限，合理整合資源，加快建立綜合性民生服務中心，對從事民生工作的機構、人員實行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”。支持各地探索以政府購買服務的方式開展民生工作。建設上下信息互通、部門資源共享的城鄉基層民生服務綜合信息平臺，開展信息采集、使用、監控、反饋等工作，保證改善民生各項政策措施的全面覆蓋、有效落實，保證城鄉居民及時得到良好、高效的服務，并為科學評價民生工作提供可靠依據。
（三十六）動員社會力量參與發展民生事業。鼓勵社會公共服務舉辦主體多元化，全面開放經營性社會公共服務市場，引導社會服務組織健康發展。推動公共服務投資模式的多樣化，采取公助、互助、自助方式，允許有條件的法人采取多種方式進入公共產品市場，鼓勵引導社會資金興辦社會公共服務業。加快推進政府公共部門管辦分離和事業單位分類改革，創新社會管理體制，引導社會力量規范進入，形成有序競爭、服務良好的公益事業發展新格局。
（三十七）建立科學合理、導向鮮明的考核評價制度。將各項民生指標按年度進行細化分解，建立目標責任制，做到任務到崗、責任到人，層層抓好落實。建立民生目標管理考核體系，完善社會公眾檢舉和監督機制，在考核干部政績時突出民生重點，把民生工作績效作為重要約束性指標，引導各級干部樹立正確政績觀，切實加強民生工作。探索構建民生綜合評價體系，促進各級黨委和政府更加注重加強民生薄弱環節，推動經濟社會全面協調可持續發展。
各地各部門要根據本決定研究制定貫徹意見，確保加強民生工作各項措施落到實處。