省政府關于加快推進農村金融改革發展建立現代農村金融制度的意見
發布日期：2009-04-13 10:41
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省政府關于加快推進農村金融改革發展建立現代農村金融制度的意見
蘇政發〔2009〕51號 2009年3月2日
各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：
為深入貫徹黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神，根據《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（中發〔2008〕16號）和《中共江蘇省委關于貫徹落實黨的十七屆三中全會〈決定〉加快推進農村改革發展的意見》（蘇發〔2008〕21號），現就加快推進我省農村金融改革發展提出如下意見。
一、充分認識加快農村金融改革發展的重大意義
（一）我省農村金融改革發展取得了顯著成績。改革開放以來，我省農村金融發生了歷史性的變化，多層次農村金融服務體系初步形成，農村合作金融機構可持續發展能力顯著增強，新型農村金融組織試點逐步開展，農村存貸款持續增加，農村金融生態明顯改善，在全省農村經濟社會發展中發揮了重要的支持和促進作用。但總體上看，農村金融還不適應農村經濟社會發展的需要，農村金融機構覆蓋率低、金融產品少、競爭不充分，農村有效信貸投入不足，農村合作金融機構競爭力和抗風險能力不夠強等，一定程度上制約著農業農村經濟的發展。
（二）加快推進農村金融改革發展面臨新的機遇。當前，我省總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走農業現代化道路的關鍵時刻，進入加速破除城鄉二元結構、形成城鄉發展一體化新格局的重要時期。黨的十七屆三中全會對新形勢下農村改革發展作出了全面部署，必將對開創社會主義新農村建設產生重大而深遠的影響。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確了農村金融改革發展的指導思想、目標任務和重大原則，為推進農村金融改革指明了方向。我省農村、農業和農民面貌正在經歷深刻變化，農村社會生產力不斷提高，為農村金融改革發展奠定了堅實基礎。各地、各有關部門和單位必須從全局和戰略的高度，深刻認識加快推進農村金融改革發展的重要性和緊迫性，切實把農村金融改革發展擺上重要位置，開拓創新，扎實推進，務求取得新的突破。
二、明確農村金融改革發展的總體要求和目標任務
（三）總體要求：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神，大力解放思想，創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，著力構建多層次、廣覆蓋、防風險、可持續的農村金融組織體系，著力完善有效增加農村資金供給的信貸體制和融資機制，著力提高農村各類金融主體特別是農村合作金融機構的支農實力、競爭力和抗風險能力，著力形成有利于農村金融發展的政策支持體系，努力建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的現代農村金融制度。
（四）主要目標：到2012年左右，基本建立現代農村金融服務體系。初步實現農村合作金融機構（農村信用社）、農業銀行和郵政儲蓄銀行、村鎮銀行和農村小額貸款公司對全省鄉鎮的“三個全覆蓋”。農民資金互助組織的發展逐步走上規范化軌道。全省涉農貸款每年增幅高于各項貸款增幅，縣域內金融機構吸收的存款用于當地發放貸款的比重達到50%左右。農村合作金融機構的不良貸款率下降到5%以內。高效農業和多種經營品種的保費收入占主要種植業品種保費收入的比重提高到10%左右。新增涉農企業上市數量10家以上。到2020年左右，基本建立現代農村金融制度。全省各縣（市）設有多家股份制商業銀行和地方銀行。全省鄉鎮的“三個全覆蓋”體系更加健全和完善。在經濟實力較強的農民專業合作組織中建立起規范運作的農民資金互助組織。縣域內金融機構吸收的存款用于當地發放貸款的比例達到全省平均水平。農村合作金融機構的不良貸款率下降到全省銀行業金融機構平均水平。高效農業和多種經營品種的保費收入占主要種植業品種保費收入的比重提高到30%左右。新增涉農企業上市數量30家以上，涉農企業利用債務融資工具能力進一步增強。
三、增強各類金融機構服務“三農”合力
（五）各類金融機構都要積極支持農村改革發展。鼓勵和支持各類金融機構到縣（市）和鄉鎮設立分支機構。各國有商業銀行要在有條件的鄉鎮增設具有信貸功能的營業機構，各股份制商業銀行要在蘇北各市和縣（市）增設分支機構，各地方銀行要盡快將機構網點向縣域延伸，逐步擴大對縣（市）和鄉鎮的覆蓋面。各銀行業金融機構要增加對縣域分支機構的信貸授權，對信貸總量大、管理規范的縣支行，要探索開展省分行直管縣支行的試點。大力推廣“陽光信貸”，轉變信貸工作作風，增進基層銀行與“三農”客戶的互信互動，提高信貸服務效率。
（六）堅持農業銀行為農服務方向，穩定和發展農村服務網絡。農業銀行要將支持“三農”作為重要任務，強化職能，落實責任，切實抓好縣域業務和涉農業務發展。到2020年，鄉鎮機構網點覆蓋蘇南地區所有鄉鎮和蘇中、蘇北地區重點中心鄉鎮。增加縣（市）、鄉鎮兩級機構的信貸業務授權，特別是要賦予鄉鎮機構一定的信貸業務授權，確保縣域業務和涉農業務穩定增長。
（七）拓展農業發展銀行支農領域，加大政策性金融對農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸支持。農業發展銀行要在做好主要農副產品購銷儲業務的基礎上，大力拓展支農新領域，加大對農業開發、農村基礎設施的中長期貸款支持力度，積極支持農林牧副漁產業化龍頭企業、加工企業和農民專業合作組織發展。國家開發銀行要加強縣域信貸平臺建設，每縣（市）至少有一個信貸平臺承擔貸前調查和貸后管理任務，確保對“三農”的信貸支持落到實處。進出口銀行要積極支持外向型農業龍頭企業發展。
（八）擴大郵政儲蓄銀行涉農業務范圍。郵政儲蓄銀行要進一步理順管理體制，加快業務轉型，積極開展貸款業務，使縣（市）和鄉鎮營業機構由吸儲為主向吸儲和放貸并重轉變，充分發揮分支機構多、營業網點深入鄉鎮的優勢，貼近“三農”開展信貸服務。
（九）縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款。各銀行業金融機構要對“三農”貸款情況實行單獨統計、單獨管理、單獨考核。各地金融辦、人民銀行和銀監局等部門要加強監測和引導，確保縣域內金融機構“三農”貸款增長不低于各項貸款增長水平，確保縣域內金融機構投放當地的貸款占其吸收存款的比例不斷提高，逐步達到全省平均水平。
四、提升農村合作金融機構發展水平
（十）改善農村信用社法人治理結構，保持縣（市）社法人地位穩定，發揮為農民服務主力軍作用。維護和保持農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行等農村合作金融機構的縣（市）級法人地位穩定，是充分發揮其農村金融主力軍作用的重要基礎。進一步推進產權制度改革，完善法人治理結構，加快銀行類機構組建步伐，逐步把農村信用社全部改制為規范的銀行類機構。鼓勵和支持農村合作金融機構互相參股，促進蘇北、蘇中農村合作金融機構加快發展。
（十一）規范發展以服務農村為主的地區性中小銀行。通過對省轄市區城郊聯社進行資源整合和產權制度改革，擴大資本規模，提升品牌效應，組建市本級農村商業銀行。市本級農村商業銀行組建后，要努力做強做優，盡快將分支機構向所轄縣（市）和鄉鎮延伸。努力拓展農村商業銀行和農村合作銀行的發展空間，鼓勵農村商業銀行發行上市，支持符合條件的農村商業銀行和農村合作銀行跨區域經營，增強可持續發展能力和核心競爭力，逐步發展成為以服務農村為主的地區性中小銀行。
（十二）改進和完善省聯社行業管理和服務。充分發揮省農村信用社聯合社的行業管理職能，保持現有的農村合作金融管理體制基本穩定。省聯社要加強對全省農村合作金融機構改革發展的統籌規劃，進一步完善法人治理結構，增強核心競爭力；加強對全省農村合作金融機構的領導班子建設，進一步強化內部管理，嚴肅查處違紀違規行為；加強對全省農村合作金融機構的業務指導和管理，進一步促進增加對“三農”有效信貸投放，確保實現不良貸款率逐步下降；加強對全省農村合作金融機構的行業服務，進一步增強產品創新能力，提高全省農村合作金融系統電子化和網絡化水平。與此同時，省聯社要切實完善社員代表大會和理事會制度，加強自身建設和內部管理，不斷提升行業管理水平，提高行業服務質量。
五、擴大新型農村金融組織試點
（十三）規范發展多種形式的新型農村金融機構。重點推進村鎮銀行試點，結合我省農村經濟發展需要，認真規劃村鎮銀行發展戰略，加強與銀行業監管部門的溝通聯系，努力將我省更多地區特別是蘇北地區的縣（市）納入村鎮銀行試點范圍。鼓勵和支持省外銀行、外資銀行和我省各類地方銀行發起主辦村鎮銀行，加快村鎮銀行組建步伐。加大對已成立村鎮銀行的政策支持，推動村鎮銀行規范、健康、快速發展。
（十四）大力發展小額信貸，鼓勵發展適應農村特點和需要的各種微型金融服務。認真總結前一階段農村小額貸款公司試點經驗，根據服務“三農”的需要和社會投資的可能，加快農村小額貸款公司試點步伐。努力構建農村小額貸款公司省、市、縣三級監管體系。對于監管力量強、試點工作健康有序的地區，允許增加農村小額貸款公司試點數量。在控制風險的前提下，探索拓展農村小額貸款公司的業務領域，增強其服務“三農”能力和可持續發展能力。鼓勵和支持農村小額貸款公司按照銀監會和人民銀行指導意見進行規范改造，并支持具備條件的小額貸款公司改制成為村鎮銀行。
（十五）允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。重點推進在農民專業合作組織內開展農民資金互助組織試點，完善農民資金互助組織章程，健全運作機制，明確監管職能部門，加大政策扶持。建立農民互助資金組織的省、市、縣三級監管體系，加強監督管理，確保農民資金互助組織規范發展。
（十六）允許農村小型金融組織從金融機構融入資金。對經批準設立的農村小型金融組織，凡是能做到服務“三農”、運作規范、風險可控的，金融機構按規定提供融資支持，增強其支農實力。
六、拓展農村保險和資本市場
（十七）健全政策性農業保險制度。認真總結前一階段農業保險試點經驗，積極擴大政策性農業保險試點范圍和覆蓋面，努力探索農業保險可持續發展的機制和途徑。切實抓好政策性農業保險基礎項目，鞏固發展水稻、小麥等主要種植業品種和能繁母豬、奶牛等主要養殖業品種的保險，逐步達到應保盡保。大力推進經濟作物、養殖項目、高效農業以及農機具、漁船漁民保險試點，不斷擴大保險覆蓋面，逐步提高非主要種植業品種保險的比重。切實加強政策性農業保險的規范管理，統一保險條款費率，完善不同地區保險保費補貼管理辦法，加強保費和補貼資金管理，規范農業保險工作流程，強化理賠服務，防范各類風險隱患。
（十八）發展農村保險事業。保險機構要積極穩妥地參與新型農村合作醫療管理，探索通過保險提高被征地農民養老保障水平的有效方式，逐步建立農村計劃生育家庭養老保險制度。積極開辦農村地區小額人身保險、家庭財產保險、房屋保險、農機具保險等涉農險種。運用保險機制，協助解決農民因疾病和意外事故致貧、返貧問題。
（十九）加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。逐步改進現階段以縣（市）為基礎的政策性農業保險管理體制，探索建立以保險公司為基礎的全省統一的政策性農業保險管理體系，對保費收入、財政補貼資金按保險公司實行全省統一管理，按縣（市）建立核算賬戶，分別核算盈虧和財政補貼。在此基礎上，加強與再保險機構合作，探索建立農業再保險機制。完善目前以省轄市為基礎的巨災風險基金籌集和管理機制，督促資金到位，加強基金管理，并適應建立全省統一的政策性農業保險管理體系的要求，相應建立全省統一的巨災風險基金管理機制。
（二十）拓寬融資渠道。積極培育和支持農業產業化龍頭企業和農村商業銀行通過規范改制上市融資，利用資本市場推動企業做強做大。特別要加強對蘇北地區農業產業化龍頭企業的引導、扶持和培育，促進其加快改制上市步伐。鼓勵和支持農業產業化龍頭企業發行公司債券、企業債券、短期融資券和中期票據等各類債務融資工具，鼓勵和引導涉農中小企業發行集合債券。鼓勵和支持創業投資基金投資涉農企業和農民專業合作組織，加大農業發展資金投入力度。各涉農企業通過資本市場募集的資金，要優先投向農業產業化生產經營，利用資金、品牌、技術、管理等方面優勢，帶動農村經濟發展。
七、健全農村信貸擔保體系
（二十一）建立政府扶持、多方參與、市場運作的多層次農村信貸擔保機制。廣泛動員和積極支持農業產業化龍頭企業、農業行業協會、農民專業合作組織等經濟實體和各類社會資金參與組建擔保公司，為“三農”貸款提供擔保服務。縣域內凡有財政投資入股和補貼的擔保公司，都要在擔保總額中安排一定比例為“三農”貸款提供擔保。探索建立全省性的農民專業合作組織貸款擔保體系，各縣（市）和鄉鎮要確定或設立擔保機構主要為農民專業合作組織貸款提供擔保服務，省和省轄市要確定或設立再擔保機構相應提供再擔保支持。農村小額貸款公司要積極開展擔保業務，在搞好“三農”貸款發放的基礎上，努力為金融機構發放涉農貸款提供擔保支持。保險公司要研究開發農村小額貸款保證保險，建立健全和信貸機構的協調合作機制，防范化解“三農”信貸風險。各地要結合本地實際，研究制定促進融資性擔保業務發展的政策措施。
（二十二）各金融機構要加強與擔保機構的業務合作。對擔保機構愿意為“三農”貸款提供擔保服務并符合信貸條件的，金融機構要予以鼓勵和支持，不設置最低資本金等限制性條件。要根據擔保公司的經營管理水平，合理確定擔保貸款的放大倍數，促進擔保機構放大支農效應。對有擔保機構擔保的“三農”貸款，金融機構要適當放寬貸款審批條件，簡化貸款手續，提高貸款辦理效率。
（二十三）擴大農村有效擔保物范圍。凡不違反現行法律規定、財產權益清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，原則上都可以試點用于“三農”貸款擔保。加快推進農村集體建設用地使用權抵押貸款試點，擴大試點范圍，擴大承貸對象，凡是依法取得集體建設用地使用權、有《集體用地使用證》、有地上定著物的農村小企業和承包經營戶，都可以辦理農村集體建設用地使用權抵押貸款。研究制定農村集體建設用地使用權抵押管理辦法和相關配套政策，加強規范管理，完善管理制度，降低抵押收費。積極探索農民林地（權）、水面承包經營權、合作組織股權、農業機械等抵質押貸款方式，明確登記部門，制定管理辦法。積極推行農戶聯保、農戶互保、專業合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，為增加有效信貸投放提供有力支持。
八、加大財政貨幣政策支持農村金融發展的力度
（二十四）綜合運用財稅杠桿，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。積極鼓勵銀行業金融機構到鄉鎮設立具有信貸功能的營業機構，積極鼓勵發展村鎮銀行、小額貸款公司和農民資金互助組織等新型農村金融組織。對在鄉鎮新設立的銀行業金融機構，由省財政給予一定獎勵；對按規定批準組建的新型農村金融組織，省財政按到位注冊資本的一定比例給予一次性獎勵；對在鄉鎮設立的新型農村金融組織繳納的營業稅和所得稅地方留成部分，省財政給予50%返還。鼓勵縣域內銀行業金融機構把吸收存款主要用于當地發放貸款，鼓勵新型農村金融組織增加貸款投放，對銀行業金融機構和新型農村金融組織發放的“三農”貸款，按貸款新增額由省財政給予一定的風險補償。鼓勵農村合作金融機構發放農村小額扶貧貸款，提高單筆小額扶貧貸款的上限額度，增加小額扶貧貸款貼息規模。鼓勵各金融機構依法及時核銷“三農”貸款損失。鼓勵農業產業化龍頭企業和農村商業銀行到國內外資本市場上市，對成功實現首發上市的，由省財政給予適當獎勵。
（二十五）綜合運用貨幣信貸政策和現代化支付工具，支持農村金融發展。加強窗口指導，引導農村金融機構在信貸投放重點、新增貸款規模運用上向“三農”傾斜。靈活運用支農再貸款、再貼現工具，支持農村法人金融機構加大對“三農”的信貸投放力度。加快推進農村地區支付結算系統電子化建設，大力發展銀行卡業務，積極開展農村地區金融機構銀行本票、商業匯票、支票等支付結算業務試點，暢通資金結算渠道。
（二十六）加大對農村金融的政策支持力度。各級財政對主要為“三農”貸款服務的融資擔保機構，要給予重點支持。縣（市）和鄉鎮的融資擔保機構，由縣（市）和鄉鎮給予一定的資本金支持或風險補償；省、市再擔保機構由省、市財政給予一定的資本金支持或風險補償。完善農業保險的財政支持政策。中央和省財政對水稻、小麥等主要種植業保險，給予60%的保費補貼。各地開辦多種經營品種和高效農業項目保險的，省財政給予一定比例的保費補貼。對于各地按省規定建立的巨災風險基金，省財政給予一定比例的資金支持。
九、創優農村金融生態環境
（二十七）加強對農村金融工作的組織領導。各地、各有關部門和單位要把農村金融工作擺上重要議事日程，積極支持農村金融改革發展，引導和推動建立現代農村金融制度。各市、縣（市）人民政府要明確或建立承擔地方金融協調服務和管理的機構，強化責任，加強監管。建立健全相關職能部門的工作協調機制，各地金融協調服務機構、人民銀行分支行、金融監管部門等要合力加強對金融機構的管理、協調和服務，積極幫助金融機構解決發展中的實際問題，指導和督促金融機構加強對“三農”發展的支持力度。各地要制定培訓計劃，加強對農村干部的金融知識培訓，不斷提高農村干部運用金融政策和工具的能力。
（二十八）切實加強對農村金融的監督管理。各級政府和金融監管部門要按照職責分工，監督各類農村金融機構健全治理結構、加強內部管理、嚴格規范運作、防范操作風險。進一步加強對“三農”貸款的風險管理，促進各金融機構把涉農貸款的不良率控制在合理范圍內，防范信用風險。加強對農村金融機構在金融市場交易中的監管，指導農村金融機構完善利率定價機制，防范市場風險。加強對農村合作金融機構的監管，確保農村合作金融機構的不良貸款率和發案率進一步下降。各級政府還要切實承擔起對農村小額貸款公司、農民資金互助組織的監管責任，確保其持續健康安全發展。
（二十九）規范和引導民間借貸健康發展。通過積極發展新型農村金融組織，把民間借貸引導到規范發展的軌道。鼓勵和促進新型農村金融組織合理確定利率水平，遏制農村高利貸行為。嚴格規范新型農村金融組織經營范圍，嚴禁農村小額貸款公司和農民資金互助組織非法吸收公眾存款。堅決制止非法集資，依法打擊農村各類非法金融活動。
（三十）加快農村信用體系建設。把誠信江蘇建設工作向農村深入推進，以創建信用戶、信用村、信用鄉鎮、金融生態縣（市）為載體，努力構建縣（市）、鄉鎮、村、農村金融機構、農戶五位一體的農村信用體系。堅決制止和打擊逃廢金融債務的行為，依法維持金融機構合法權益。加大金融知識宣傳和普及力度，以農民和農村中小企業喜聞樂見的形式，送金融知識下鄉。加強農村金融隊伍建設，多渠道培養和引進農村金融人才。深入開展在職教育、業務培訓和技術練兵，大力弘揚求真務實、公道正派、艱苦奮斗、清正廉潔的作風，努力建設高素質的農村金融隊伍。
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