省衛生廳省編辦省發展改革委省財政廳省人力資源社會保障廳省物價局關于印發江蘇省公立醫院改革試點實施指導意見的通知
發布日期：2010-07-16 15:09
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省衛生廳省編辦省發展改革委省財政廳省人力資源
社會保障廳省物價局關于印發江蘇省公立醫院
改革試點實施指導意見的通知
蘇衛醫〔2010〕39號 2010年4月9日
各市人民政府：
省衛生廳、省編辦、省發展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省物價局制定的《江蘇省公立醫院改革試點實施指導意見》，已經省政府同意，現印發你們，請結合本地實際認真貫徹落實。各地在試點過程中的重要情況和問題，請及時向省衛生廳和相關部門報告。
江蘇省公立醫院改革試點實施指導意見
為指導全省開展公立醫院改革試點工作，根據《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、國務院《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011）》（國發〔2010〕12號）、衛生部等5部門《關于公立醫院改革試點的指導意見》（衛醫管發〔2010〕20號）和我省相關文件精神，制定本實施指導意見。
一、總體要求和基本原則
1. 總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持公立醫院的公益性質，把維護人民健康權益放在第一位，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開，構建公益目標明確、布局合理、規模適當、結構優化、層次分明、功能完善、富有效率、持續發展的公立醫院服務體系，建立公立醫院與基層醫療衛生服務體系的分工協作機制；引導、鼓勵和支持非公立醫院發展，加快形成多元化辦醫格局；改革公立醫院管理體制、補償機制、運行機制和監管機制，完善醫院法人治理結構，加強公立醫院內部管理，調動醫務人員積極性，提高公立醫院運行效率，讓人民群眾看病更方便、更放心、更滿意。形成公立醫院改革總體思路和主要政策措施，為全省面上公立醫院改革奠定基礎。
2. 基本原則。堅持公平與效率統一，政府主導與發揮市場機制相結合；堅持公立醫院的主導地位，鼓勵多元化辦醫，實現不同所有制和經營性質醫院協調發展；堅持以人為本，切實緩解群眾看病就醫矛盾；堅持發展、改革和管理相結合，突出重點，先易后難，循序漸進；堅持遵循國家確定的改革方向和原則，鼓勵試點城市和其他地區因地制宜探索創新。
二、實施步驟
3. 確定改革試點城市和單位。省委省政府根據國家有關要求和我省實際情況，確定鎮江市為試點城市。省里選擇1所省屬公立醫院作為改革試點。各省轄市在堅持國家確定的改革方向和原則的基礎上，自行選擇1-2家公立醫院，在管理體制、運行機制、補償機制、監管機制等方面積極進行改革探索。
4. 制定試點工作方案。2010年一季度，試點城市根據衛生部等5部門指導意見精神修改完善試點實施方案，進一步明確改革目標、主要任務、配套政策、組織領導、部門職責及保障措施。各市結合實際研究制定試點項目（單位）改革實施方案。
5. 組織實施試點工作。2010年一季度起，試點城市全面開展改革試點，落實政策措施，并根據試點情況及時完善改革方案與辦法。2010年第四季度，開展改革試點中期評估工作。其他地區根據本意見精神，結合實際積極改革探索，力求取得突破。
6. 總結評價試點工作。2011年第三、四季度，省有關部門會同試點城市全面評估改革試點工作情況，總結改革做法與經驗，提出全面推進公立醫院改革的意見。
三、主要內容
（一）完善公立醫院服務體系
7. 合理調整公立醫院布局結構。根據政府主導、控制總量、優化存量、適應需求、體現公益、屬地管理的原則，依據省衛生資源配置標準、區域衛生規劃和醫療機構設置規劃指導意見，以省轄市為單位研究制定本地區區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，統籌醫療資源配置，在此基礎上研究制定本級政府負責舉辦的公立醫院設置和發展規劃，明確公立醫院的類別、數量、規模、布局、大型醫療設備配置標準和功能、任務。適度降低公立醫院比重，公立醫院資源過剩的地區要進行醫療資源重組，引導社會資本以多種形式參與改制或充實加強基層醫療機構。
8. 嚴格控制公立醫院建設規模。科學設定公立醫院建設標準，公立醫院床位根據醫療服務需求合理確定。嚴格控制公立醫院新增債務，原則上不得再負債建設和超標準購置大型醫用設備，需要負債進行建設的須經同級財政、衛生部門批準。公立醫院以提供基本醫療服務為主，提供特需服務取得的服務收入比重不超過全部醫療服務收入的10%。
9. 促進形成分級醫療、雙向轉診制度。發揮價格、基本醫療保障支付政策的調控作用，引導一般診療下沉到基層。完善公立醫院對口支持城鄉基層醫療衛生機構制度，通過技術支持、人員培訓、管理指導等方式，提升基層醫療衛生機構服務能力和管理水平，使公立醫院改革與健全基層醫療衛生服務體系緊密配合、相互促進。積極探索公立醫院之間、公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構之間建立縱向合作機制。積極發展老年護理、康復等延續服務，逐步實現急、慢性病分治。
10. 提升縣級醫院建設水平。重點加強縣級醫院能力建設，強化其在農村醫療服務體系中的龍頭地位。根據國家有關縣級醫院建設標準和區域衛生規劃，省衛生行政部門明確我省縣級醫院建設標準。各級政府要加大對縣級醫院的投入，根據縣級綜合醫院、中醫院建設標準，推進建設和發展。到2011年，每個縣至少有1所縣級醫院達到標準要求，總體水平處于全國領先地位。以立足縣級、縣鄉合作、鄉村一體、醫保定額、雙向轉診、方便就診、服務高效為目標，選擇有條件的縣（市、區），推進公立醫院改革與各類醫療保障制度改革的銜接；加強縣鄉兩級衛生隊伍和技術建設，提高農村衛生人才素質和能力水平，逐步縮小城鄉醫療服務結構性、體制性差距，探索構建城鄉一體化的醫療服務體系，為城鄉居民提供系統化、綜合性、連續性的醫療保健服務。
11. 優化醫療資源配置。城市一級醫院和部分二級醫院應根據區域衛生規劃改造為社區衛生服務機構，引導優質醫療資源下沉到基層。通過合作、托管、重組等方式，促進有條件地區城市醫院醫療資源的合理配置。對部分公立醫院，可有計劃、有步驟地進行遷建、整合、轉型及改制等，推動公立醫院結構布局的優化調整。
（二）改革公立醫院管理體制
12. 積極探索管辦分開的有效形式。按照醫療服務監管職能與醫療機構舉辦職能分開的原則，推進政府衛生及其他部門、國有企事業單位所屬醫院的屬地化管理，逐步實現公立醫院統一管理。有條件的地區可在同級政府成立由政府相關部門代表參加的公立醫院管理委員會或其他形式的專門機構，履行政府出資人代表職責，負責公立醫院的資產管理、財務監管和醫院主要負責人的聘任，建立協調、統一、高效的公立醫院管理體制。進一步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生發展規劃、服務要素準入、規范標準、服務監管等行業管理職能，政府其他有關部門要按照各自職責，制定并落實按規劃設置的公立醫院發展建設、人員編制、崗位設置、人員聘用、財政投入、醫藥價格、收入分配等政策措施，為公立醫院履行公共服務職能提供保障。
13. 探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構。以公立醫院為單位成立由政府出資人代表、醫院管理人員、醫務人員、服務對象、財務和法律等專業人員參加的醫院理事會，定期不定期就醫院運營中的重大事項通過全體會議形式進行決策，院長對理事會負責。各地也可探索其他形式的公立醫院法人治理結構。實行公立醫院所有權與經營權相分離，既保持政府作為出資人的地位不變，又通過限制政府及其部門對公立醫院正常經營行為的直接干預，擴大醫院的經營自主權，以達到政事分開、激發公立醫院生機和活力的目的，使公立醫院真正成為自主運行、自我管理的醫療服務實體。
14. 完善醫院內部領導體制與決策議事機制。完善院長負責制，按照法人治理結構規定履行管理職責，重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等事項須經醫院領導班子集體討論并按管理權限和規定程序報批、執行。制定公立醫院院長任職資格、選拔任用等方面的管理制度，推進醫院管理人員職業化、專業化。院長有權選擇副院長和醫院其他管理者，有權決定醫院內設業務機構。建立以公益性為核心的公立醫院績效考核管理制度，探索建立公立醫院院長激勵約束機制。充分發揮醫院黨委的政治核心和職工代表大會的民主管理與監督作用。探索建立公立醫院監事組織。實施院務公開，推進醫院民主管理。完善醫院組織結構、規章制度和崗位職責，推進醫院管理的制度化、規范化、現代化。
（三）改革公立醫院運行機制
15. 完善醫院財務管理制度。嚴格執行《醫院財務制度》、《醫院會計制度》和事業單位工資政策，加強醫院財務監管和運行監督。建立健全預、決算管理制度，全面編制醫院收支計劃和基本建設、設備購置等計劃，嚴格執行預算。強化成本費用管理，加強改擴建工程、設備購置、大型修繕項目等的可行性論證和物資采購、存儲、消耗監管，努力降低采購和運行維護成本。嚴格工資總額管理，在人力資源社會保障、衛生、財政部門共同核定的醫院工資總額內，實施績效工資制度，控制人力資源成本。嚴格財務集中統一管理，落實和完善財務會計內控制度、內部和外部審計制度。在大型公立醫院探索實行總會計師制度及會計師委派制度。對有條件的公立醫院開展核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助等多種管理辦法試點。
16. 深化醫院人事分配制度改革。建立健全以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的人事管理制度。根據政府批準的醫院規模和編制，合理確定用人數量，建立按事設崗、競聘上崗、以崗定薪、合同管理的用人機制，實現固定用人向合同用人、身份管理向崗位管理轉變。完善醫務人員職稱評審制度。實行崗位績效工資制度，工資待遇與服務質量及崗位工作量等綜合績效掛鉤。完善以專業技術能力、工作業績和醫德醫風為主要評價標準的績效考核制度，合理確定醫務人員待遇水平，體現醫療服務工作特點，充分調動醫務人員的積極性。
（四）改革公立醫院補償機制
17. 有序推進醫藥分開改革。逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。實行醫藥分開，逐步取消藥品加成，醫院由此減少的合理收入，采取增設藥事服務費、調整部分醫療服務價格等措施，通過醫療保障基金支付和增加政府投入等途徑予以補償。藥事服務費原則上按照藥事服務成本，并綜合考慮社會承受能力等因素合理確定，納入基本醫療保障報銷范圍。不斷完善我省已實施的醫院銷售藥品差別加價政策，引導醫院合理用藥。適當提高技術含量高、勞務投入大等項目的技術勞務服務價格，降低高檔藥品、高值醫用耗材及部分大型診療設備偏高的價格，建立科學的醫藥價格形成機制。
18. 完善醫療保障支付制度改革。完善基本醫療保障費用支付方式，積極探索實行按病種付費、按人頭付費、總額預付等方式，不斷完善醫療保險定點協議管理辦法，建立激勵與懲戒并重的有效約束機制。在合理控制醫院醫藥總費用、均次費用的前提下，探索由醫院（醫院代表）與醫療保險經辦機構談判確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。在履行協議基礎上，應足額及時支付醫院符合醫療保障政策的費用。實施醫療保險信用等級評定制度，促進醫療機構自律管理和誠信服務機制的形成。落實醫療救助、公益慈善事業的項目管理和支付制度。充分發揮各類醫療保險支付方式對醫療服務的調節和制約作用。
19. 明確政府投入責任。政府對公立醫院的投入，主要用于基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補償等。對中醫醫院、傳染病醫院、職業病防治院、精神病醫院、兒童醫院和急救醫療機構在投入政策上予以傾斜。對公立醫院承擔的公共衛生服務任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、援外、支農、支基、支邊等公共服務經費。
（五）改革公立醫院監管機制
20. 實行全行業屬地化監管。加強衛生行政（含中醫藥管理）部門醫療服務監管職能，建立健全醫療服務監管機制。所有醫療機構不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，均由衛生行政部門實行統一監管。依法加強對公立醫院的機構設置、等級評審、要素準入、執業行為、財務執行的管理，完善機構、人員、技術、設備的準入和退出機制，依法實行全行業監管。建立健全公立醫院財務決算審計和醫院院長經濟責任審計制度。
21. 加強醫療服務監管。試點城市在衛生行政部門內部設立醫療服務監管機構，建立以公益性為核心的公立醫院績效評估管理體系和醫療質量安全評價管理體系，完善各級各類醫院管理評價制度，繼續做好醫院管理評審評價工作。建立醫療費用考評制度，采取有效措施合理控制醫療費用水平。建立省、市、縣三級醫療質量安全控制評價體系和各級各專業醫療質量控制評價組織，組織開展醫療質量、服務和績效評價工作，逐步建立公立醫院醫療質量、安全監管制度，建立醫療技術風險的監測、報告、預警、管理制度。建立社會多方參與的監管制度。全面推行醫院信息公開制度，實行醫務公開、院務公開，接受社會監督。發揮醫療保障經辦機構、會計師事務所等有資質的社會中介組織、行業協會（學會）在公立醫院監管中的職能作用。
（六）加強公立醫院內部管理
22. 強化醫療質量安全。完善醫療服務規章制度和崗位責任制，用制度管人、管事。健全醫療質量管理組織，規范臨床檢查、診斷、治療和使用藥物、醫療器械行為，持續提高醫療質量，切實保障患者安全。加強重點學科和人才隊伍建設，提高醫療服務能力和水平。探索確定各級各類公立醫院配備使用國家基本藥物的比例，建立健全國家基本藥物采購供應管理制度，優先配備和使用基本藥物。推廣應用適宜技術，實行同級醫療機構檢查檢驗結果互認，降低醫療服務成本。研究制定疾病診療臨床路徑并推廣實施，推動病種規范化診治。
23. 著力改善醫療服務。采取提供預約診療服務、暢通急診綠色通道、優化服務流程、按病情分類診療等措施，努力縮短門診病人等候時間。改善住院服務，努力縮短術前平均住院日和平均住院日。建立醫患糾紛人民調解機制，積極發展醫療責任保險制度，健全快速便捷的醫患糾紛調處機制，及時有效處理患者投訴和醫患糾紛，嚴厲打擊“醫鬧”行為，努力構建和諧醫患關系，創建平安醫院。
24. 提高醫院信息化水平。以醫院管理和電子病歷為重點推進公立醫院信息化建設，完善區域衛生信息平臺，實現醫院與行政部門之間、醫院之間、醫院和其他醫療衛生機構之間、醫院和醫保經辦機構之間的互聯互通、信息共享，積極推行就醫“一卡通”。
（七）加快推進多元化辦醫
25. 拓展社會資本辦醫空間。鼓勵、支持和引導社會資本發展醫療衛生事業，加快形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。完善政策措施，鼓勵社會力量舉辦非營利性醫院。各地在研究制定區域衛生規劃和醫療機構設置規劃時，要為非公立醫院留出足夠空間。鼓勵發展上規模、有特色的非公立醫院。積極探索社會資本參與公立醫院建設發展的有效途徑，研究制定相關配套政策措施。按照區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，選擇部分公立醫院進行改制。改制要堅持慎重、穩妥的原則，科學制定政策，維護職工合法權益，確保國有資產不流失。
26. 落實非公立醫院扶持政策。完善政策體系，為非公立醫院經營創造公平競爭的環境，引導、鼓勵和支持非公立醫院發展，促進不同所有制醫療衛生機構的相互合作和有序競爭。非公立醫院在醫保定點、職稱評定、科研立項、繼續教育、大型設備配置等方面，與公立醫院享有同等待遇，在服務準入、監督管理等方面一視同仁。政府可采取購買服務的方式由非公立醫院承擔部分公共衛生服務。地方政府還可以在房屋建設、設備購置以及人員培養等方面給予非公有醫院一定的扶持。落實并逐步完善對非公立醫院的稅收優惠政策。加強對非公立醫院的指導和監管，引導非公立醫院依法經營、加強管理、嚴格自律、健康發展。
四、保障條件
27. 加強組織領導。公立醫院改革試點工作關系公立醫院健康發展，關系廣大群眾和醫院干部職工的切身利益，市、縣（市、區）政府要建立改革試點領導小組，準確把握政策，強化統籌協調，確保改革試點工作穩步推進。
28. 強化部門配合。衛生部門成立專門工作班子，牽頭制定改革實施方案，統籌推進改革試點各項工作；發展改革部門加強政策研究，做好相關規劃和協調工作；機構編制部門指導做好公立醫院管理體制改革工作，根據醫院規模及時按規定核定機構編制并適時進行動態調整；人力資源社會保障部門指導做好衛生人力資源規劃和開發利用工作，推進醫療保障支付制度改革；財政部門落實好投入政策，加大對公立醫院投入，強化績效考評和資金監管；價格部門努力構建科學、合理的醫藥價格形成機制；其他相關部門要認真履行職責，密切配合，形成合力，共同推動公立醫院改革試點健康發展。省里成立公立醫院改革試點指導小組，并實行部門聯絡員制度，加強溝通協調，及時研究解決改革試點推進中的有關問題。
29. 堅持統籌推進。在做好公立醫院改革試點工作的同時，要切實抓好基本醫療保障制度建設、建立基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系和促進基本公共衛生服務逐步均等化等深化醫改其他重點工作，做到五項重點改革統籌推進、相互促進。
30. 正確引導輿論。做好輿論宣傳工作，加強對公立醫院改革試點重要意義、指導思想、基本原則、主要任務和政策措施的宣傳，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性，爭取廣大人民群眾和社會各界的理解支持。衛生部門要加強與宣傳部門的配合，堅持正面宣傳為主，堅定改革信心，合理引導預期，同時做好輿情監測與研判，妥善處理改革中可能出現的問題，為公立醫院改革試點工作營造良好的社會環境。
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