省政府關于加快完善基本醫療衛生體系的實施意見
蘇政發〔2011〕133號 2011年9月12日
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為認真落實省委十一屆十次全會關于實施民生幸福工程的總體部署，健全基本醫療衛生服務網絡，提高醫療服務質量和水平，努力為城鄉居民提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務，現就加快完善基本醫療衛生體系提出如下意見：
一、充分認識加快完善基本醫療衛生體系的重要意義
醫療衛生事業關系人民群眾健康，關系千家萬戶幸福，關系經濟發展與社會和諧，是一個十分重大的民生問題。經過多年努力，特別是近年來全省深化醫藥衛生體制改革，衛生事業得到快速發展。目前，全省人均期望壽命75.32歲、孕產婦死亡率6/10萬、嬰兒死亡率4.04‰，居民健康主要指標位居全國前列。但從總體上看，衛生工作特別是基本醫療衛生體系建設與經濟社會發展要求還不相適應，不能滿足群眾日益增長的醫療衛生服務需求。“十二五”時期，是我省全面實現小康并向基本實現現代化邁進的重要時期。隨著經濟社會發展和人民生活水平的提高，群眾對改善醫療衛生服務提出了更高要求；工業化、城市化、人口老齡化、疾病譜變化和生態環境變化等，給醫療衛生工作帶來了新的挑戰。加快完善基本醫療衛生體系，是滿足群眾基本醫療衛生需求的重要保障，是推進民生幸福工程的具體舉措，是實現人民共享改革發展成果的重要途徑，是廣大群眾的迫切愿望。各地、各部門要充分認識加快完善基本醫療衛生體系，對于維護群眾健康、促進經濟發展、保障社會和諧穩定的重大意義，進一步增強使命感和責任感，以奮發有為的精神狀態和扎實有效的工作舉措，積極推進基本醫療衛生體系建設，有效緩解群眾看病就醫矛盾，推動民生持續改善，進一步提高群眾幸福指數。
二、進一步明確加快完善基本醫療衛生體系的總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持基本醫療衛生服務的公益性，按照“保基本、強基層、建機制”的要求，強化政府責任和投入，鼓勵社會參與，加快構建和完善適應我省省情的基本醫療衛生體系，促進醫療衛生事業全面協調可持續發展，有效保障人民健康、增進社會和諧。
（二）基本原則
1. 堅持政府主導、社會參與。確立政府在基本醫療衛生體系建設中的主導地位，強化政府責任，促進公平公正。發揮市場機制作用，動員社會參與，滿足群眾多層次醫療衛生服務需求。
2. 堅持保基本、強基層。以保障群眾基本醫療需求為重點，強化基層基礎工作，全面提升基層醫療衛生機構服務能力，促進基本公共衛生服務均等化，增強醫療衛生服務的公平性、可及性。
3. 堅持深化改革、轉換機制。圍繞體制機制改革，積極探索創新，加快建立體現公益性、調動積極性、保障可持續的新機制，提高醫療衛生服務效益和效率。
4. 堅持統籌兼顧、突出重點。既著眼長遠，統籌謀劃，完善制度體系，又立足當前，針對主要問題明確工作重點，切實改善群眾看病就醫感受，不斷提高群眾滿意度。
（三）總體目標。到2015年，全省基本醫療衛生服務網絡進一步健全，醫療衛生服務能力進一步增強，醫療保障水平進一步提高，基本藥物制度進一步完善，率先建成政府主導、功能完備、便捷高效、價格合理、覆蓋城鄉居民的“15分鐘健康服務圈”，居民主要健康指標位居全國前列。
——縣、鄉、村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡實現全覆蓋。
——基層醫療衛生機構和專業公共衛生機構基礎設施設備配套，普遍達到國家和省定建設標準。
——建設一批在國內有地位、國際有影響的優勢學科（創新平臺）和重點學科（實驗室），培育一批醫學領軍人才和創新團隊；建成一批國家級臨床重點專科和省級臨床重點專科；每個社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院都有3-5名合格的全科醫生。
——免費為城鄉居民提供基本公共衛生服務。
——城鄉居民醫療保障水平進一步提高，群眾看病就醫費用負擔明顯減輕。
——為60%以上城鄉居民建立健康卡和電子健康檔案，所有三級醫院和50%以上的二級醫院為就診患者建立符合統一標準的電子病歷數據庫。
三、全面落實完善基本醫療衛生體系的各項措施
（一）加強公共衛生服務體系建設，讓群眾少得病
加快建立分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系。重點加強疾病預防控制、婦幼保健、衛生監督、精神衛生、采供血、院前急救和突發公共衛生事件應急指揮體系建設，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力。到2015年，各類專業公共衛生機構體系健全，運轉有序。90%的疾病預防控制機構達到國家規定標準；每個省轄市建成1所三級婦幼保健院，每個縣（市、區）建成1所婦幼保健院（所）；省、市、縣（市、區）衛生監督機構全部達到省定建設標準；初步形成覆蓋城鄉的基本現代化急救醫療網絡；每個省轄市建成1所高標準三級傳染病專科醫院，每個縣（市）在縣級綜合醫院建立50張床位左右的傳染病區、分院或獨立建院；每個省轄市建成1所二級以上精神病專科醫院，每個縣（市）建成1所專業精神衛生機構，南京、無錫、徐州、常州、蘇州、揚州、鎮江等地各建成1所三級精神病專科醫院，依托大中城市精神病專科醫院，建立相應規模的肇事肇禍精神病人救治中心；全省建成突發中毒、核輻射、燒傷、傳染病事件和4個區域性綜合緊急醫學救援基地，2-3個省級衛生應急隊伍培訓演練基地，建立全省食品、飲用水放射污染應急監測網絡，有效保障群眾公共衛生安全。加強健康促進與教育，普及健康和醫藥衛生知識，倡導健康文明的生活方式，提高群眾的健康意識和自我保健能力，預防和減少疾病發生。
（二）健全基本醫療服務網絡，讓群眾看得上病
1. 構建和完善以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為骨干、村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生網絡。選擇一批縣級醫院開展綜合改革，提高縣級醫院建設標準，提升縣（市）級醫院能力；每個建制鄉鎮建好1所政府舉辦的鄉鎮衛生院；按照每個行政村或3000—5000人規劃建設好1所村衛生室，全面實施鄉村衛生機構一體化管理。到2015年，全省每個縣（市）建成1所達到國家和省定建設標準的縣（市）級人民醫院，中醫醫院全部達到二級甲等標準；社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院均有中醫藥服務；鄉鎮衛生院標準化建成率達95%以上，示范鄉鎮衛生院達標率達50%以上，村衛生室全面達到省定標準。
2. 健全社區衛生服務機構網絡。每個街道或3萬-10萬居民有1所政府辦社區衛生服務中心。新建和改建居民區時，社區衛生服務設施與居民住宅同步規劃、同步建設、同步投入使用。改革服務模式，向群眾提供綜合服務、連續服務和上門服務。到2015年，以街道為單位的社區衛生服務中心覆蓋率達100%，其中，95%以上的社區衛生服務中心達到省定建設標準。社區門急診人次占當地門急診總量的比例穩定在45%以上。
3. 優化公立醫院布局。制定公立醫院設置與發展規劃，明確公立醫院的類別、數量、規模，采取改擴建、遷建、整合、轉型等方式，優化公立醫院結構。進一步調整優化中醫藥資源配置，完善中醫藥服務網絡，提升中醫藥服務能力。建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制，逐步形成基層首診、分級醫療、急慢分治、雙向轉診、上下聯動的醫療服務模式。全省公立醫院總數原則上不再增加。各省轄市人民政府主要辦好1-2所三級綜合醫院、1所三級中醫醫院，對專科醫院在投入政策上予以傾斜。嚴格控制城市二級醫院數量，省轄市城區不再增設新的二級公立綜合醫院。縣（市）人民政府重點辦好1-2所縣級綜合醫院和縣級中醫院。
4. 加快形成多元辦醫格局。大力促進非公立醫療機構發展，加快形成公立醫院與非公立醫療機構相互補充、共同發展的格局。在制定各類規劃時，給非公立醫院發展留出足夠空間。在城市新區、郊區、衛星城區等醫療資源配置相對薄弱的地區，優先考慮由社會力量投資興辦醫療機構。鼓勵社會資本發展上規模、上水平的非公立醫院；大力支持社會資本投資興辦康復、老年護理和兒童、精神等專科醫院。特需醫療服務應主要由非公立醫院提供。按照國家有關政策規定，鼓勵社會資本參與部分公立醫院改制和參與公立醫院建設發展。到2015年，力爭使全省非公醫療機構數量占醫療機構總數的30%以上，非公醫療機構床位總數占全省醫療機構床位總數的20%以上。
（三）提高基本醫療衛生服務能力，讓群眾看得好病
1. 進一步改善醫療衛生機構條件。繼續加強城鄉基層醫療衛生機構基礎設施建設和設備裝備，按標準推動縣級醫院、城市社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院、村衛生室建設發展，進一步提升疾病預防控制、應急救治、衛生監督、婦幼保健、精神衛生、采供血等專業公共衛生機構能力；按規定落實公立醫療機構基礎設施建設、設備購置等補助，重點加強傳染病、職業病、兒童醫療、老年病專科、精神病專科和康復醫療等薄弱專科建設。省對經濟薄弱地區予以扶持。
2. 大力培養和引進高層次醫學人才。組織實施醫學重點學科建設和人才戰略“科教興衛”工程。“十二五”期間，建設10個在國內有地位、國際有影響的優勢學科（創新平臺）和30個重點學科（實驗室）；培養造就50名醫學領軍人才和50個創新團隊，培育150名醫學重點人才；建成一批國家級臨床重點專科，建設250個左右省級臨床重點專科。集中力量在一些重點領域和關鍵技術等方面取得創新性突破，進一步提高我省衛生科技自主創新能力。采取省、市共建形式，加強縣級醫院醫學人才培養和特色學科建設，增強縣級醫院在本區域的輻射、引領能力，進一步提高縣級醫院診治一般疑難雜癥的水平。
3. 加快建立以全科醫師為重點的住院醫師培訓制度。按照省全科醫師規范化培訓工作實施方案和實施辦法，繼續開展以全科醫師為重點的住院醫師規范化培訓工作。從2011年起，所有新進入我省醫療衛生機構從事臨床工作的本科及以上學歷醫學專業畢業生必須接受全科或專科方向的住院醫師規范化培訓。進一步加強基層在崗執業醫師（包括執業助理醫師）全科醫生轉崗培訓。“十二五”期間，重點建設15個省級住院醫師規范化培訓示范基地、60個省級全科醫師規范化培訓示范臨床基地和示范社區基地，重點培養3000名合格全科醫師和3000名精神科、康復醫學科等我省城鄉基層急需的普通專科醫師。
4. 著力健全城鄉基層衛生人員培養培訓機制。建立以提高能力為核心的進修培訓制度。“十二五”期間，安排每個城市社區衛生服務中心至少2名骨干醫生到省級全科醫師規范化培訓基地接受為期1年的“轉崗培訓”，安排每個鄉鎮衛生院至少4名骨干醫生到縣級醫院接受為期半年的“務實進修”，組織對全省新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）經辦人員和城鄉基層醫療衛生機構管理人員、藥學人員、財務人事從業人員以及康復、檢驗、公共衛生等專業技術人員進行專項培訓。按照城鄉基層醫療衛生機構實際需求，繼續開展臨床醫學和中醫學專業本專科層次農村訂單定向醫學生免費培養工作。實施縣級以上醫院專業技術人員晉升高一級職稱前到基層服務1年以上制度。
（四）完善醫療保障和基本藥物制度，讓群眾看得起病
1. 建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系。在穩定覆蓋率的基礎上，逐步提高籌資水平和保障水平，建立與經濟社會發展相協調、與基本醫療需求相適應，以政府補助為主、參保（合）居民合理負擔的籌資動態增長機制。進一步縮小城鄉醫療保障籌資水平差距，不斷提高農村居民醫療保障水平。建立新農合與城鎮居民醫保動態化的信息交互機制，促進信息資源共享。全面開展提高農村兒童白血病和先天性心臟病醫療保障水平工作，逐步將農村重性精神病、乳腺癌和宮頸癌、終末期腎病、耐多藥肺結核等納入大病保障救治。到2015年，選擇不少于20種重大疾病，結合農村醫療救助，將報銷比例提高到90%。
2. 進一步完善基本藥物制度。全省政府辦基層醫療衛生機構全部配備使用基本藥物、實行零差率銷售，并將村衛生室納入實施范圍。加強基本藥物目錄管理，嚴格按照基本藥物遴選原則和規定程序，適時調整完善省增補藥物目錄，滿足城鄉居民公平可及、合理使用基本藥物的需求。建立政府主導、全省統一的藥品集中采購平臺，實行以省為單位，招采合一，量價掛鉤，網上集中采購、統一配送。完善基本藥物集中采購服務體系，每個縣（市、區）都有專門機構辦事、有人管事。加強基本藥物采購、使用和價格情況監測，加強基本藥物臨床應用指南和處方集的培訓，促進基本藥物安全、合理使用。積極推進二級以上醫院使用基本藥物，切實減輕群眾藥品費用負擔。加強基本藥物全過程質量監管，完善藥品管理各項制度，改善儲存調配條件，確保醫療機構用藥質量安全。推進基本藥物監管信息化建設。實施“放心藥”服務體系建設工程，鼓勵大中型骨干藥品流通企業向社區和村鎮延伸銷售與配送網絡，實現藥品流通對基層的有效覆蓋。
（五）大力推進衛生信息化建設，讓群眾看病更方便
1. 推進基于健康檔案的區域衛生信息平臺建設。市（含市轄區）、縣（市）兩級建設基于健康檔案的區域衛生信息平臺，面向區域內各級醫療衛生服務機構以及居民和患者，提供基本信息服務。同時，為藥品供應、醫療保障、公共衛生和醫療服務監管業務提供支持；建設省級衛生信息平臺，主要面向綜合管理。同時，提供跨區域的轉診、費用結報、健康檔案歸檔等業務協同。到2015年，基本完成市、縣兩級區域衛生信息平臺，實現省、市、縣三級衛生信息平臺聯網運行。
2. 推進公立醫院信息平臺建設。制定完善以電子病歷為基礎，以優化醫療服務業務流程、規范醫療服務行為、保障醫療安全、提高醫療質量和效率為目標的醫院信息化整體解決方案，在加強醫院內部各業務信息系統有效整合的基礎上，逐步實現醫療機構之間的業務協同和資源共享，提高醫療資源利用效率、服務質量和監管能力。
3. 推進遠程醫療系統建設。省重點建設好江蘇省遠程醫療會診中心，各地按照標準和要求，加快建設遠程醫療會診中心，盡快實現省與市、市與縣的聯網運行。建立城市輻射農村的遠程醫療會診系統，發揮大型醫院技術優勢，幫助基層提高服務能力和水平。
四、切實強化對完善基本醫療衛生體系的組織領導
（一）加強統籌協調。各級人民政府、各有關部門要堅持把加快完善基本醫療衛生體系、解決群眾看病就醫問題擺上重要議事日程，納入當地經濟社會發展規劃，確保認識到位、措施到位、責任到位、組織實施到位。建立健全政府組織領導、部門協調配合、全社會共同參與的基本醫療衛生體系構建工作領導體制和工作機制，明確部門職責，形成合力。各地要結合實際，制定具體實施方案和年度工作計劃，并將任務層層分解，保障基本醫療衛生體系建設的順利推進。
（二）深化體制機制改革。結合深化醫藥衛生體制改革，創新基本醫療衛生體系運行體制機制，提升運行活力。進一步深化人事分配制度改革，全面推行人員聘用制度和崗位管理制度，逐步建立按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的用人機制。完善分配激勵機制，結合實施績效工資制度，加強績效考核，實現工資待遇與服務質量及崗位工作量等綜合績效掛鉤。完善公立醫院補償機制，積極探索醫藥分開的多種有效途徑，逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助3個渠道改為服務收費和財政補助2個渠道。
（三）加大財政投入。各地要堅持政府在提供基本醫療衛生服務中的主導地位，建立穩定的增長機制，政府衛生投入增長幅度高于經常性財政支出增長幅度，政府衛生投入占經常性財政支出的比重逐步提高。加大基本醫療衛生體系建設經費投入力度，全面落實現有各項財政補助政策。省級財政設立基本醫療衛生體系建設發展專項資金，重點用于對基本醫療服務體系、公共衛生服務體系、人才學科建設和新農合的補助；理順省屬醫療衛生機構基本建設投資渠道，在統籌基建支出中加大對省屬醫療衛生機構基本建設的投入；到2013年，全面完成基層醫療衛生機構長期債務的清理化解任務。建立政府衛生投入考核體系和督導機制，推進形成籌資增長機制、收支平衡機制，健全機構運行機制和政府監管機制。建立衛生投入績效評價體系，強化投入監測評估，提高資金使用效率。積極鼓勵和引導社會資本參與發展衛生事業，擴大社會資本參與衛生發展的途徑。
（四）營造良好氛圍。堅持正確的輿論導向，結合深化醫藥衛生體制改革，廣泛宣傳建立基本醫療服務體系的重要意義、目標任務和政策措施，引導社會合理預期，調動和發揮各方面參與的積極性、主動性和創造性，為構建適應省情、適應群眾需求的基本醫療衛生體系創造良好的輿論氛圍和社會環境。