蘇政辦發〔2013〕143號
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為貫徹落實中央關于深化醫藥衛生體制改革的部署要求，根據《國務院辦公廳印發關于縣級公立醫院綜合改革試點意見的通知》（國辦發〔2012〕33號）和《省政府關于“十二五”時期深化醫藥衛生體制改革的實施意見》（蘇政發〔2012〕90號）精神，現就全面推進我省縣級公立醫院綜合改革提出如下意見。
一、充分認識縣級公立醫院綜合改革的重要意義
縣級公立醫院在醫療服務體系中處于獨特地位，是農村三級醫療衛生服務網的龍頭，是聯結城市大醫院與基層醫療衛生機構的橋梁和紐帶。近年來，我省醫療衛生事業得到長足發展，縣級公立醫院服務能力和水平有了明顯提高，但由于“以藥補醫”等問題，影響了縣級公立醫院的健康發展和運行活力。2012年，根據國家統一部署，我省在15個縣（市、區）開展縣級公立醫院綜合改革試點，創新體制機制，提升服務能力，取得了良好成效，積累了有益經驗，形成了縣級公立醫院改革的基本路子。在試點的基礎上，全面推進縣級公立醫院綜合改革，破除“以藥補醫”，建立“維護公益性、調動積極性、保障可持續”的運行機制，并同步提升醫療服務能力，最大限度地釋放改革紅利，為群眾提供更加公平、更高質量的基本醫療衛生服務，同時也為城市公立醫院改革探索經驗，對于緩解看病就醫矛盾、鞏固提升基層醫改成效、促進醫療衛生事業持續健康發展，具有十分重要的意義。各地、各有關部門要充分認識全面推進縣級公立醫院綜合改革的重要性和緊迫性，把這項工作放在重要位置，周密制定方案，采取扎實措施，有力有序推進，確保取得預期成效。
二、準確把握縣級公立醫院綜合改革的總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹黨的十八大精神，按照“保基本、強基層、建機制”的要求，堅持“上下聯動、內增活力、外加推力”，以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，整體聯動，多措并舉，建立健全體現公益性的體制機制，不斷提高服務能力和運行活力，促進全省縣級公立醫院又好又快發展，增進人民群眾健康福祉。
（二）基本原則。1．政府主導，社會參與。強化政府在規劃、政策、投入等方面的責任，維護縣級公立醫院公益性質，并鼓勵多元化辦醫，形成縣域醫療服務市場有序競爭，促進縣級公立醫院持續健康發展。2．突出重點，綜合改革。以改革補償機制和提升運行活力為切入點，統籌推進服務體系、管理體制、補償機制、人事分配制度、價格機制、醫保支付制度、采購機制、監管機制等綜合改革。3．積極探索，開拓創新。總結推廣我省縣級公立醫院綜合改革試點的好做法、好舉措，借鑒兄弟省市的有益經驗，鼓勵各地充分發揮主動性和創造性，積極探索推進改革的有效形式和辦法，確保改革有序推進、取得實效。
（三）工作目標。全省所有縣級公立醫院均要在2013年實施綜合改革，年底前全面取消藥品加成政策；經過2-3年的努力，力爭將縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣。已開展改革試點的15個縣（市、區），要進一步深化改革，全面落實各項改革舉措，及時研究解決改革中出現的新問題，鞏固提升改革成效；其他31個縣（市）以及南京市六合區、溧水區、高淳區和徐州市銅山區、常州市武進區、蘇州市吳江區、南通市通州區、淮安市淮安區、揚州市江都區、泰州市姜堰區等有縣級公立醫院的地區要于2013年9月底前完成改革實施方案的制定工作，10月底前完成醫療服務價格綜合改革、財政投入政策、醫保支付方式改革等重要配套文件的制定工作，年底前實施醫療服務價格綜合改革，取消藥品加成政策，并全面推進其他各項改革舉措。通過實施綜合改革，使全省縣級公立醫院“以藥補醫”機制得到根本扭轉，縣域醫療服務體系進一步完善，服務能力有較大提高，醫務人員積極性充分調動，醫療費用得到有效控制，醫療服務進一步改善，實現醫療事業得發展、醫務人員受鼓舞、人民群眾得實惠的改革總目標。
三、著力抓好縣級公立醫院綜合改革的重點環節
（一）深化補償機制改革。以破除“以藥補醫”機制為突破口，通過實施醫療服務價格綜合改革、落實政府對公立醫院的財政投入政策、發揮醫療保險補償和控費作用等措施，建立縣級公立醫院科學合理的補償機制。取消藥品加成政策，將縣級公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助3個渠道改為服務收費和政府補助2個渠道。除中藥飲片和醫院制劑外，所有藥品實行零差率銷售。調整醫療服務價格，按照總量控制、結構調整的原則，降低藥品、高值醫用耗材和大型醫用設備檢查、治療價格，合理提高體現醫護人員技術勞務價值的診察、治療、手術、護理和傳統中醫項目等價格，使醫療機構通過提供優質服務得到合理補償。調整后的醫療服務收費按規定納入醫保支付范圍。醫療服務價格調整總量不得超過藥品差價總量，不得增加患者的實際醫藥費用負擔。落實各級政府投入責任，符合區域衛生發展規劃的公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科建設等發展建設支出，由同級政府統籌安排；對公立醫院按照規定承擔的公共衛生任務，給予專項補助；對政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊等公共服務經費，按照服務成本予以保障。縣級人民政府對所辦醫院履行出資責任，禁止縣級公立醫院舉債建設。省財政繼續對經濟薄弱地區縣級公立醫院給予適當補助。堅持“質量優先、價格合理”的原則，建立藥品（含高值醫用耗材）量價掛鉤、招采合一的集中招標采購機制。各地可在省級集中采購的基礎上，積極探索能夠有效保障藥品及耗材供應及時、質量可靠、價格合理的采購供應辦法。堅決治理藥品及耗材方面的商業賄賂。改革醫保支付制度，積極推行總額控制下的按病種、按人頭、按服務單元等行之有效的結算方法，引導醫院控制醫療費用，提高服務質量和工作效率。建立完善醫保經辦機構和醫療機構的談判協商機制與風險分擔機制。
（二）深化運行機制改革。創新編制和崗位管理，根據縣級公立醫院功能、工作量和現有編制使用情況等因素，科學合理確定人員編制。在制定和完善編制標準的基礎上，探索實行縣級公立醫院編制備案制，建立動態調整機制。落實縣級公立醫院用人自主權，全面推行崗位管理制度、人員聘用制度和競聘上崗制度。嚴格人員準入標準，新進人員實行公開招聘、擇優聘用，臨床醫師必須參加住院醫師規范化培訓。推進縣級公立醫院職工養老、醫療等社會保障服務社會化。完善縣級公立醫院人才評價和聘用辦法，突出臨床技能考核。完善收入分配激勵機制，提高醫院人員經費支出占業務支出的比例，逐步提高醫務人員的待遇；優化內部績效考核辦法，健全以服務質量、數量、技術水平和患者滿意度為核心的內部分配機制，適當提高獎勵性績效工資比例，收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業務骨干、作出突出貢獻等人員傾斜，合理拉開收入差距，做到多勞多得、優績優酬、同工同酬，體現醫務人員的勞務價值，充分調動醫務人員的積極性。嚴禁將醫務人員個人收入與醫院的藥品和檢查收入掛鉤。
（三）深化管理體制改革。推進政事分開，合理界定政府和縣級公立醫院在人事、財務、資產等方面的權責關系。建立和完善法人治理結構，落實縣級醫院獨立法人地位和自主經營管理權。明確縣級醫院舉辦主體，探索建立以理事會為主要形式的決策監督機構。建立院長負責制，實行院長任期目標責任考核制度，完善院長收入分配激勵和約束機制。優化醫院內部運行管理，健全院內決策執行機制，建立以成本和質量控制為中心的管理模式，嚴格執行財務會計制度，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審計。建立以公益性質和運行效率為核心的縣級醫院績效考核體系。各地要制定具體績效考核指標體系，把控制醫療費用、提高醫療質量和服務效率以及社會滿意度等作為主要量化考核指標，由政府辦醫主體或理事會與院長簽署績效管理合同，建立嚴格的考核制度。考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、醫院總體工資水平等掛鉤。
（四）健全完善服務體系。從滿足城鄉居民醫療服務需求出發，根據調整存量、優化增量、縣鄉統籌、鄉村一體的原則，進一步完善縣域醫療服務體系。按照縣級公立醫院的功能定位，合理設置縣級醫療機構，明確床位規模。大力發展精神、急救、兒童、康復等薄弱專科醫療機構或臨床專科，不斷優化醫療服務體系結構。推進集中式消毒供應中心、檢查檢驗中心、后勤保障中心、臨床會診中心等建設，實現醫療資源集約化經營，降低醫療成本，提高運行效率，方便群眾就醫。在堅持公立醫療機構為主體的前提下，給非公立醫療機構發展留出空間，積極鼓勵、支持和引導社會資本舉辦非營利性醫療機構。加快構建縣級公立醫院與基層醫療衛生機構、城市三級醫院長期穩定的上下聯動、分工協作機制，積極探索以利益為紐帶的醫療聯合體、醫療集團等多種合作形式。縣級公立醫院要發揮縣域內醫療中心和農村三級醫療衛生服務網的龍頭作用，強化對基層醫療衛生機構的技術幫扶指導和人員培訓，探索建立縣級醫院向鄉鎮衛生院輪換派駐院長和骨干醫師制度，通過開展縱向技術合作、人才流動、管理支持等多種形式，形成優質醫療資源流動的長效機制，使一般常見病、慢性病、康復等患者下沉到基層醫療衛生機構，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的醫療服務模式。
（五）努力提升服務能力和水平。認真落實《江蘇省縣（市）綜合醫院評價標準與細則》等縣級醫院評價標準，推進縣級醫院標準化、規范化建設。編制縣級醫院重點專科發展規劃，按規劃支持縣級醫院專科建設。加強人才隊伍建設，加大培養和引進學科帶頭人的力度。各地要研究制定引進經過住院醫師規范化培訓的醫生和醫學類研究生到縣級公立醫院就業的優惠政策。通過政府給予政策支持、職稱晉升、榮譽授予等措施，吸引和鼓勵優秀人才到縣級醫院長期執業。經批準可在縣級醫院設立特設崗位引進急需高層次人才，當地政府可制訂優惠政策，招聘優秀衛生技術人才到縣級醫院工作。深化城鄉對口支援工作，嚴格執行城市醫院醫生在晉升職稱前到基層醫療衛生機構服務的制度，認真落實城市三級醫院向縣級公立醫院輪換派駐醫師和管理人員的制度，盡快選聘一批有管理經驗的業務骨干到對口支援的縣級公立醫院擔任院領導或科主任。加強縣級中醫院能力建設，落實對中醫院的投入傾斜政策，在各級各類醫療機構推廣應用中醫藥診療方法和技術，努力提升縣域中醫藥服務能力。
（六）大力推進信息化建設。按照統一標準和規范，切實加強以電子病歷和醫院管理為核心的縣級醫院信息系統建設。建立完善涵蓋電子病歷、診療規范及綜合業務管理等功能的醫院信息系統，提供雙向轉診、預約診療、信息查詢等服務，支持績效考核和醫療服務監管，為新機制的運行和各項服務、管理措施的落實提供支撐。依托縣級公立醫院，建立面向基層醫療衛生機構的區域檢查檢驗中心和遠程會診系統，同時與承擔對口支援任務的城市三級醫院建立遠程會診網絡，開展縱向技術合作，方便群眾就醫，提高綜合服務能力。推進醫院信息系統與區域衛生信息平臺之間的有效銜接，實現與醫保系統、基層醫療衛生機構信息系統、公共衛生信息系統互聯互通、區域協同、資源共享。
（七）強化醫療服務監管。加強衛生行政部門對醫療質量、安全、行為等的監管，開展縣級公立醫院醫藥費用增長情況監測與管理。健全以安全質量為核心的專業化醫院評審標準，完善縣級醫院醫療質量安全控制評價體系。充分發揮醫保機構對醫療服務行為和費用的調控引導及監督制約作用，逐步將醫保對醫療機構醫療服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。采用基本醫保藥品目錄藥品使用率及自費藥品控制率、藥占比、檢查檢驗費用占比、次均費用、住院率、平均住院日等考核指標，加強實時監控，結果與基金支付等掛鉤。加強對縣級公立醫院履行功能定位和發展建設的監管，強化預算、收支、資產、成本等財務管理的監管。加強醫療服務收費和藥品價格監督檢查。各相關部門要加強協作聯動，加大對違法違規行為的查處力度。加強行業自律和監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督。推進醫院院務公開，及時向社會公開質量安全、費用和效率等信息。
（八）全面改善醫療服務。深入推進“三好一滿意”窗口服務單位創建等活動，圍繞降低就醫費用、優化診療流程、改善就醫感受等，實施一批易操作、見效快的服務舉措，緩解看病就醫矛盾，讓人民群眾盡快看到變化、得到實惠。建立以病人為中心的服務模式，實行預約掛號，推進志愿者醫院服務，優化服務流程，改善服務態度和質量，實行基本醫療保障費用即時結算。完善患者投訴機制，加強醫患溝通，構建和諧醫患關系。加強醫療衛生法律法規、規章制度和職業道德教育，促使廣大醫務人員恪守服務宗旨、增強服務意識、提高服務質量。加強醫德醫風建設，堅持廉潔行醫，強化監督檢查，嚴肅查處違法違紀違規的單位和個人，提高制度執行力。樹立和宣傳先進典型，引導和激勵廣大醫務人員弘揚白求恩精神，全心全意為病人服務。
四、切實加強對縣級公立醫院綜合改革的組織領導
（一）精心組織實施。各縣（市、區）人民政府對縣級公立醫院綜合改革負總責，要把這項改革作為關系醫改全局、關系民生改善的大事來抓，擺上重要議事日程，成立縣級公立醫院綜合改革領導小組，主要負責同志親自過問，分管負責同志狠抓落實。要切實提高組織程度，周密制定工作計劃，細化目標任務，層層落實責任，有力有序推進。要建立健全逐級督查、定期督查和信息報送制度，加強對改革進展和成效的考評。省將把縣級公立醫院綜合改革實施情況，納入對縣級人民政府工作考核范圍。
（二）強化改革合力。全省縣級公立醫院綜合改革工作由省政府深化醫藥衛生體制改革領導小組統籌協調。各級各有關部門要明確職責分工，切實履行職能。衛生行政部門作為行業主管部門，要認真做好組織實施工作，促進縣級公立醫院提高服務能力和水平，規范醫療服務行為，保證醫療質量安全，有效控制醫療費用，并完善新農合支付辦法。發展改革、財政部門要制定落實促進縣級公立醫院建設發展的政策措施，加大資金投入。編制部門要合理核定縣級公立醫院編制，探索編制備案管理的有效方法。人力資源社會保障部門要牽頭做好人事分配制度改革和醫保支付方式改革，探索建立符合衛生行業和醫療機構特點的人事分配制度，發揮醫保支付方式對醫療行為的引導作用。價格部門要牽頭做好醫療服務價格綜合改革工作，省提出原則性指導意見，省轄市物價局會同衛生、人力資源社會保障等部門審核確定各縣（市、區）醫療服務價格綜合改革方案。各有關部門要切實增強大局意識、責任意識，積極主動做好相關工作，既各司其職、各盡其責，又通力協作、密切配合，切實增強推進縣級公立醫院綜合改革的整體合力。
（三）營造良好環境。做好宣傳培訓和政策解讀工作，加強對縣級公立醫院綜合改革重要意義、政策措施和工作成效的宣傳，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性，爭取社會各界和廣大群眾的理解支持，確保改革順利推進。深入開展“平安醫院”創建，依法打擊“醫鬧”等違法犯罪行為，優化醫務人員從業環境，為推進縣級公立醫院綜合改革創造良好條件。