蘇發〔2014〕16號
按照中央關于全面深化改革的決策部署，為深化我省財稅體制改革，加快建立現代財政制度，促進江蘇經濟社會持續健康發展，現提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和省委十二屆七次全會精神，立足江蘇發展實際，遵循市場經濟規律，堅持繼承與創新結合，堅持效率與公平兼顧，圍繞改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度，進一步深化財稅體制改革，發揮其在全面深化改革中的基礎性和支撐性作用，促進政府治理體系和治理能力現代化，為我省實現“兩個率先”的奮斗目標提供重要政策導向、物質基礎和財稅制度保障。
（二）基本原則
正確處理政府與市場的關系。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，切實轉變政府職能，堅持有進有退、有所為有所不為，減少政府對資源的直接配置，提高財政政策導向性、精準性，更有效地激發市場主體與社會力量的創新創業活力，增強微觀經濟發展活力。
正確處理效率與公平的關系。以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點釋放財稅改革紅利，完善稅費征管體系和方式，公平稅負，構建以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制，推進基本公共服務均等化，促進權利、機會及規則平等，讓改革發展成果更多更公平惠及全省人民。
正確處理省級和市縣的關系。保持現有財力格局總體穩定，科學把握省級和市縣財政分配關系，發揮好兩個積極性。既要保障省級推進重大改革、維護市場統一、促進基本公共服務均等化、實施區域協調發展戰略和經濟調控的能力，又要充分考慮地方利益和分級管理的需要，調動市縣推進改革的積極性，增強基層發展活力。
正確處理財稅改革和其他改革的關系。注重財稅改革與各項改革的關聯性、系統性及互動性，堅持立足全局、統籌推進，既要使財稅改革得到其他改革的配合，也要通過財稅改革為其他改革提供財力保障和動力支持，形成協同推進改革的合力，著力破解影響科學發展的瓶頸問題。
（三）主要目標
按照國家新一輪財稅體制改革確定的“完善立法，明確事權，改革稅制，穩定稅負，透明預算，提高效率”的基本思路，穩步推進我省財稅體制改革各項工作，到2016年，基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年基本建立有利于轉變經濟發展方式、有利于搞活微觀市場主體、有利于建立公平統一市場、有利于基本公共服務均等化的現代財政制度。
二、實施規范透明的預算制度
（四）完善政府全口徑預算管理體系。實行公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保險基金預算有效銜接的全口徑預算管理體系。細化公共財政預算編制，提高年初預算到位率。按照“以收定支，收支平衡”原則編制政府性基金預算，建立政府性基金調入公共財政預算統籌使用機制。完善國有資本經營預算，所有國有企業納入國有資本經營預算編制范圍，逐步提高國有資本經營收益上繳比例，2015年達到20%、2018年達到25%、2020年達到30%。加大國有資本經營預算調入公共財政預算支持社會民生力度。實現社會保險基金全口徑管理，分險種編制社會保險基金預算，探索通過市場化基金、多元化投資運營保障基金收支平衡和結余資金保值增值。
（五）健全透明預算制度。政府預算全部公開到支出功能分類項級科目，轉移支付預算細化到具體項目。除涉密部門外，所有使用財政撥款的部門全部公開本部門預決算，部門預算公開到支出功能分類的項級科目，并逐步公開到基本支出和項目支出，探索部門決算按經濟分類公開。所有財政撥款的“三公”經費詳細公開，2015年公開“會議費”和“培訓費”。逐步公開政策制定、項目評審、資金分配、績效評價、財政監督等決策過程和依據。2015年全省縣及縣級以上政府全面公開政府預決算、部門預決算及“三公”經費預決算。
（六）探索中期財政規劃管理。開展中期預算研究和試點，從2015年起試編三年財政滾動規劃。改進年度預算控制方式，審核預算的重點由平衡狀態向支出預算和政策拓展。建立跨年度預算平衡機制，健全預算穩定調節基金制度，當年超收財力除按規定用于黨委、政府確定的重點項目和民生政策等必要支出外，其余轉入預算穩定調節基金。繼續推進權責發生制政府綜合財務報告編制試點。
三、實行有利于財力合理下傾的財政體制
（七）完善省以下財政管理體制。規范省與市縣間收入分配關系，加大財政調節力度，強化財政體制約束力。保持現有省級與地方財力格局總體穩定及省級調控能力，實施新一輪省以下財政管理體制，繼續加大財力下傾。完善縣鄉財政體制，提高鄉鎮財政保障運行和服務發展的能力。落實村級組織運轉保障政策，實施省對經濟薄弱地區村級運轉經費補助標準動態調整機制。
（八）探索建立事權和支出責任相適應的制度。遵循政府治理規律和中央改革要求，合理區分省及省以下政府職能職責，實現權力責任統一。在教育、衛生、交通等基本公共服務領域開展先行先試，劃分省與市縣政府事權和相應支出責任。跨地區且對其他地區影響較大的公共服務事項，省級通過轉移支付承擔部分地方事權支出責任。
（九）優化轉移支付制度。嚴控新增專項轉移支付項目和規模，整合規范現有專項轉移支付項目，2015年省對地方專項轉移支付項目減少1/3左右。增加一般性轉移支付規模和比重，加大對經濟薄弱地區轉移支付力度。凡按人均等客觀指標測算的專項轉移支付資金原則上改由定向一般性轉移支付下達。在本輪財政體制執行期內，力爭一般性轉移支付與專項轉移支付比例達到1︰1。實施省對市縣轉移支付資金分配與按照財政保障能力分類分檔結果掛鉤機制。
（十）調整和完善市縣基本財力保障機制。圍繞中央“保工資、保運轉、保民生”要求和目標，進一步完善基本公共服務保障體系，合理確定并動態調整基本保障項目和保障標準。省財政逐年加大資金支持力度，不斷健全獎補辦法，鼓勵市縣提高自我保障能力并向鄉鎮下傾財力。
（十一）規范各地自行制定的財稅優惠政策。與國家政策相抵觸的財稅優惠政策一律廢止或修訂，重申或明確優惠政策終止期限，執行到期的不再延續。省以下各級政府逐步建立并執行財稅優惠政策合法性審查機制和問責制度，嚴禁各地政府違規或變相減免稅費，嚴控對競爭性領域的財政支出。
四、完善有利于科學發展的稅收制度
（十二）深入推進營改增試點改革。按照國家部署有序擴大營改增試點范圍，研究建筑安裝、銷售不動產和金融保險等重點行業營改增對我省相關產業經濟產生的影響。充分發揮營改增試點在推動經濟發展方式轉變和產業結構調整方面的積極作用，加快我省二三產業融合和現代服務業發展。
（十三）順應國家稅制改革探索完善地方稅體系。密切關注國家稅制改革方向，積極參與國家關于房地產稅、消費稅、環境保護稅、城建稅、資源稅及車輛購置稅等改革。加強地方稅稅源管理，提高財政收入的質量和穩定性，逐步構建科學、合理、完善的地方稅體系，保障承擔事權范圍內相應支出責任的財力需要。
（十四）積極探索國家重大區域經濟政策在我省“落地”、“復制”的實現形式。抓住國家推動自貿區試點、建設長江經濟帶、建設“一帶一路”等重大機遇，學習借鑒試點地區的體制機制創新，積極爭取稅收、金融、貿易便利化等國家試點改革政策在本地區先行先試或復制推廣。鼓勵各地探索通過財政政策和稅收政策的聯動，縮小與試點地區的政策性差距。
五、充分發揮財政調控作用
（十五）促進經濟結構調整。發揮財政宏觀調控優勢為市場機制有效運行營造良好環境。進一步優化投資結構，運用財政政策支持加快投融資體制改革，保持固定資產投資合理增長。探索采用風險補償方式吸引金融機構加大對戰略性新興產業的支持力度。清理產能過剩行業財稅優惠政策，推進有關行業壓縮產能，鼓勵兼并重組。完善促進文化、金融、旅游、養老、健康等服務消費發展的財稅政策，鼓勵探索以產業基金方式促進現代服務業提速發展。支持農村流通體系建設，保障重要農產品供給。繼續加大對市場信用體系、標準體系以及監管執法的支持。鼓勵探索新型商業模式創新，培育新型業態，更大力度推動信息化和工業化融合發展、科技和市場有機結合，積極推進智慧江蘇建設。
（十六）支持開放型經濟發展。保持外貿穩定增長，適時調整出口退稅分級負擔比例，市縣出口退稅負擔減輕部分統籌用于支持外貿發展。發揮江蘇企業國際化基金的引導作用，鼓勵企業開拓新興市場和發展中國家市場，支持具有自主品牌、核心競爭力和一定規模的龍頭企業開展跨國經營。大力發展服務貿易，支持商貿流通改革，鼓勵培育發展跨境電子商務。完善支持開發區財稅政策，推進開發區轉型升級。
（十七）助推創新型經濟發展。貫徹國家改革要求，對接社會重大需求，2015年起實施全面重構的科研項目資金管理和財政投入機制，提升協同創新能力，加快創新型省份建設。優化整合省級各類科技計劃、專項、基金，建立健全省級科技專項績效評估、動態調整和終止機制。突出企業作為技術創新和成果轉化的主體作用，用好用足各類鼓勵科技創新的財稅優惠政策，主要由市場決定技術創新項目和經費分配，實施類別化支持。推進科技與金融結合，整合設立江蘇省科技金融風險補償基金。
（十八）激發中小企業活力。按“就高”原則落實國家各項結構性減稅政策，清理規范行政審批前置服務及收費行為，進一步減輕中小企業稅費負擔。鼓勵金融領域創新，支持建設多層次資本市場體系，引導金融資源支持中小企業。支持企業通過兼并重組做大做強，鼓勵帶動上下游產業鏈以及中小企業發展的總部經濟。
（十九）協調推動相關領域改革。運用財政政策支持農村綜合改革試點，有序促進土地承包經營權流轉，加快培育新型農業經營主體。探索農業轉移人口市民化成本分擔辦法，實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤。改革財政扶貧資金管理，全面建立精準扶貧機制。實施生態補償轉移支付制度，深化城市揚塵排污收費制度改革，完善排污權有償使用與交易政策，建立并實施水環境區域間橫向轉移補償制度。建立健全國有文化企業資產監管機構，實施監事會委派制度。探索建立財政支持文化與金融結合的財政政策體系。加快推進并完善事業單位分類改革和經費保障機制，事業單位全部收支納入預算管理；對公益一類事業單位，逐步實現正常運轉經費財政全額保障；對公益二類事業單位，財政適當予以經費補助，并通過積極推行政府購買服務等方式予以支持；研究制定財稅優惠政策，加快推進生產經營類事業單位轉企改制。推動省以下法院、檢察院經費省財政統一管理。
六、優化財政資源配置方式
（二十）改革財政資金分配政策和支持方式。清理、整合、規范專項轉移支付項目，2015年建立專項轉移支付管理清單制度并實行定期評估和退出機制。清理目標、用途相同或相近的專項資金，從政策制度、分配使用等方面進行實質性整合。探索省對市縣財政轉移支付資金的整合，賦予市縣更多自主分配權。實行因素法分配專項資金。改革財政性資金對競爭性領域的支持方式，變直接投入為間接引導，逐步減少并退出競爭性領域的無償支持政策。
（二十一）嚴格規范預算執行。預算編制與執行進度掛鉤，不能按期下達或無法執行的項目按規定程序收回資金，并相應減少安排其今后年度預算。嚴禁違規將國庫資金轉入財政專戶等“以撥代支”行為，嚴控并逐步取消專項支出財政專戶，實行預算單位基本賬戶零余額化，嚴禁上下級部門間直接劃撥財政資金，嚴格權責發生制核算范圍。政府性基金支出進度與序時收入進度基本匹配，力爭實現“當年收入、當年支出”。結余結轉資金及暫付款、暫存款定期清理，有效盤活財政資金存量。
（二十二）強化基本公共服務均等化的財政保障。保持基本公共服務財政支出與經濟社會發展總體水平和政府財力的增長相適應，支持強化縣級財政保障基本公共服務能力。覆蓋各級各類教育的生均撥款實行動態調整，政府主導資助體系全覆蓋。健全公共就業服務經費保障機制，完善城鄉均等的就業創業服務體系建設。穩步提高涉保人員社會保障水平。建設現代醫療衛生體系，建立醫療衛生長效補償、服務定價和考評機制，加快推進公立醫院綜合改革。推進住房保障體系建設，創新政策性住房投融資機制。
七、規范政府財稅管理
（二十三）規范政府收支管理。堅持依法組織收入，收入預算逐步從約束性轉向預期性，各級政府科學安排全年收入預算，不得脫離當地稅源實際向征管部門下達收入任務。健全并嚴格落實財政收入征繳、退庫制度，嚴格按照收入級次管理收入，堅決防范和禁止虛收空轉、轉引稅款、預征稅款、應退不退及混庫行為。加強政府非稅收入管理，清理取消不合理不合法的行政事業性收費，進一步完善收費公示、聽證制度，除國家規定外，把所有非稅收入納入預算管理。繼續完善財政運行質量考核評價體系，實行財政收入質量管理通報問責。弘揚厲行節約優良作風，規范公務支出標準，嚴格控制一般性支出。調整和取消省級專項資金市縣配套政策。嚴格落實中央要求，一律取消各級黨委、政府出臺的重點支出同財政收支增幅或生產總值等掛鉤的政策。
（二十四）加強政府性債務管理。各級政府加強政府性債務源頭管理，嚴格審批新增投資建設項目。財政部門扎口管理政府性債務，嚴格舉債審批和計劃管理，嚴格控制土地儲備融資規模和債務余額，嚴禁鄉鎮直接或擔保融資舉債。實行政府性債務風險預警機制、償債準備金制度和問責追究制度。推進債務預算管理，建立地方政府信用評級制度。建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，開展專項債、基礎設施建設政府和社會資本合作投融資模式等改革試點。實施政府性債務動態監控，財政部門定期向同級黨委、政府專題報告政府性債務情況。審計部門對地方各級黨委和政府主要領導干部任期內政府債務舉借、管理和使用情況及以政府投資為主的重大項目建設和管理情況進行重點審計。組織人事部門將債務審計結果作為政績考核重要依據。
（二十五）創新財稅管理體制機制。深化法治財政建設提升依法理財水平。部門預算逐步建立項目支出定額標準體系，實現項目預算滾動管理。逐步將社會保險基金納入國庫集中支付，推進鄉鎮國庫集中收付制度改革。健全全過程預算績效管理機制，預算績效考核納入政府績效管理。積極推動政府向社會力量購買服務。建立行政事業單位資產配置管理制度和配置標準體系，加強對事業單位出資企業國有資產的監督管理。適應稅制改革的要求，創新稅收管理理念，理順征納雙方權責關系，建立以信息化為支撐的稅收風險管理體系。改革稅收管理方式，整合管理平臺，重構稅收管理流程，調整和壓縮管理層級，規范稅務檢查，優化稅收服務，推行職責清單，完善協稅機制，進一步促進納稅遵從，降低征納成本，提高征管效率。探索建立在地方黨委政府及其組成部門、省屬企事業單位領導班子配備具有財經崗位經歷領導干部的機制。規范黨政機關、事業單位財會人員入職資質，探索在資產規模和財務支出規模較大的高校、醫院和國有大中型企業等配備或委派財務總監、總會計師。
（二十六）嚴肅財經紀律。構建財政監督與人大監督、審計監督、行政監察及其他經濟部門大監督格局，實現有效監督。強化部門單位預算編制和執行的主體地位，實行財政資金管理使用監督問責，啟動《江蘇省財政監督條例》立法工作。完善內部控制體系，探索利用信息化手段動態監控所有政府性資金和財政運行的全過程。重點監督財稅政策落實情況、財經紀律執行情況、財政收入質量、重大民生支出等，堅決查處財稅違法、違規行為。